русский | english
Политика конфиденциальности

Экспертиза проекта регламента Федеральной регистрационной службы

22 февраля 2007, 08:50

Заклюсение экспертизы проекта Административного регламента исполнения государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством РФ
 
 
Предмет анализа – проект Административного регламента исполнения государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством РФ. Проект опубликован на официальном сайте ФРС.
 

 

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг подготавливаются в соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее – Порядок разработки административных регламентов)[1]. При подготовке рассматриваемого проекта Административного регламента государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее – проект Регламента ФРС) многие принципиальные требования вышеназванного Порядка разработки регламентов не были соблюдены, что привело к существенным недостаткам: недостаточной проработанности и значительной неопределенности положений проекта.
 
1. Положения проекта регламента касаются проверок, проводимых в отношении всех субъектов, которые подконтрольны (поднадзорны) ФРС. Всего видов таких субъектов восемь. Практически каждый обладает своей спецификой, которую нелегко отразить в одном регламенте. Более того, компетенция ФРС по контролю и надзору в отношении каждого из этих субъектов также имеет свою специфику и регулируется различными нормативно-правовыми актами.
Изложение в п. 2 Общих положений проекта Регламента ФРС всего перечня нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется функция проверки в отношении всех субъектов проверки, необоснованно расширяет компетенцию должностных лиц ФРС, т.к. открывает последним возможность ссылаться на акты, не относящиеся к конкретному субъекту проверки.
С нашей точки зрения, крайне необходимо либо разработать отдельные регламенты для каждого вида субъектов, либо предусмотреть в общем регламенте отдельные разделы, посвященные конкретным субъектам. Реализованный в настоящее время подход к регулированию административных процедур не позволяет максимально учесть специфику исполнения одной и той же функции в отношении различных субъектов, что не только ущемляет права и интересы субъектов проверки, но и затрудняет реализацию задач ФРС. Без разработки специальных положений для каждого субъекта проверки закон на практике не применим.
 
2. Из названия раздела «Последовательность административных действий (процедур) по проведению проверок…» следует, что авторы проекта отождествляют действия с процедурами, не видят между этими понятиями разницы. Между тем п. 3 Порядка разработки административных регламентов однозначно гласит, что административные процедуры – это сроки и последовательность конкретных действий. Представляется, что поверхностный характер проекта Регламента ФРС во многом связан с непониманием разницы между административным действием и административной процедурой.
 
3. П. 16 Порядка разработки административных регламентов устанавливает обязательные элементы при описании каждого действия. Среди них, в частности, критерии или процедуры выбора вариантов решения. Данное требование является чрезвычайно важным, поскольку с точки зрения соблюдения прав и свобод субъектов контроля важно, чтобы основания принятия решения должностным лицом были предельно ясны. Игнорирование же указанного требования при подготовке проекта Регламента ФРС привело к расширению сферы усмотрения должностных лиц и породило результат, в известной степени противоположный цели принятия административного регламента, которая заключается в достижении единообразия административной практики.
Соблюдение указанного требования представляется важным также с точки зрения оптимальности использования ресурсов при принятии административного решения. Неправильный выбор (проводить или не проводить проверку, прибегнуть к выездной проверке или ограничиться обычной) влечет за собой значительные затраты времени и финансовые издержки. Правильный же, обоснованный выбор возможен только при наличии жестких критериев или процедур.
В связи с этим укажем, что, например, неясны критерии отбора субъектов для плановых проверок; детально не урегулирован вопрос выбора между обычной и выездной проверкой. Между тем именно проведение проверок является основной функцией, осуществление которой и призван исчерпывающим образом урегулировать Регламент ФРС. Ниже приводится анализ ряда принципиальных положений, касающихся проведения проверок специалистами ФРС.
 
4. Положения проекта Регламента ФРС, касающиеся проверок, поражают своей недостаточной проработанностью. Пп.4 п. 31 гласит, что уведомление о проведении проверки должно быть направлено не позднее, чем за 5 рабочих дней до даты начала проверки. Однако действительность такова, что при использовании почтовой службы России (о курьерской службе в регламенте не сказано) доставка такого уведомления до установленной даты начала проверки представляется проблематичной.
Очевидно также, что у руководства субъекта проверки должно быть время не только получить указанный документ и ознакомится с ним, но и подготовиться к проверке (например, обеспечить присутствие сотрудников в помещениях организации или произвести копирование запрашиваемых документов). Принцип невмешательства в деятельность субъектов проверки, провозглашенный п. 6 проекта Регламента ФРС, обязывает считаться с тем, что организация ведет определенную деятельность (в том числе, выездные мероприятия, командировки и проч.), планы которой чрезвычайно сложно (а подчас, невозможно) пересмотреть ни за 5, ни за 10 дней.
Более того, какова должна быть последовательность действий руководителя организации, если он (а) не получил уведомления до приезда специалистов ФРС, (b) получил уведомление в день начала выездной проверки, (c) получил уведомление, однако не имеет возможности «подготовить документы и провести организационные мероприятия» к моменту начала проверки? Проект Регламента ФРС не дает ответы на эти немаловажные вопросы, а он должен их содержать!
 
5. Пп. 3 п. 36 проекта устанавливает, что в случае необходимости специалисты ФРС могут установить время пребывания, отличное от действующего в субъекте проверки режима работы, хотя и по согласованию с его руководителем.
Во-первых, неясно, какая необходимость может побудить сотрудников ФРС принять такое решение.
Во-вторых, неясно, в чем заключается согласование с руководителем проверяемого субъекта. Может ли он отказать в установлении иного времени пребывания, поскольку это связано с необходимостью присутствия на рабочем месте представителей организации? Не будет ли такой отказ квалифицироваться как оказание противодействия проверке, ведь п. 47 проекта Регламента в качестве факта противодействия проведению проверки предусмотрел непринятие мер к обеспечению беспрепятственного доступа лица, уполномоченного на проведение проверки, в служебные помещения субъекта проверки?
В-третьих, как это соотносится с принципом невмешательства в деятельность субъектов проверки, провозглашенным п. 6 проекта Регламента ФРС? Слабым утешением в этом случае является норма, гласящая, что проведение проверочных мероприятий в ночное время (с 22.00 по 06.00) не допускается. Получается, что с 06.00 и до 22.00 проведение проверки вполне допустимо?!
 
6. До конца не ясен режим получения документов и информации при проведении выездной проверки. Положения п. 37 проекта Регламента ФРС недостаточно четко описывают эту процедуру. С одной стороны, пп. 3 указанного пункта гласит, что документы (информация) субъекта проверки, необходимые для проведения проверки, предоставляются уполномоченному специалисту ФРС на основании заявки на предоставление документов (информации). Таким образом, специалист ФРС каждый раз, когда хочет получить документ или иную информацию (устное объяснение, электронные данные), должен подготовить и подать заявку руководителю проверяемой организации. С другой стороны, пп. 2 п. 37 сформулирован таким образом, что создается впечатление, будто специалист вправе запрашивать документы и информацию (включая доступ к документации субъекта проверки, к используемым автоматизированным информационным системам) без какой бы то ни было предварительной заявки. Регламент не должен содержать положений, которые могут произвольно трактоваться должностными лицами.
 
7. В п. 12 проекта Регламента ФРС содержится требование, согласно которому специалисты ФРС не вправе требовать представления документов (информации), не относящихся к предмету проверки. Само по себе данное требование следует признать правильным. Однако неясно, каким образом гарантируется следование этому требованию.
В проекте Регламента не приводятся перечни документов, информации (или класса документов, информации), которые считаются не относящимися к предмету проверки, например, некоммерческих организаций. Предположим, что специалист ФРС требует представить документ (информацию), которая с точки зрения руководителя некоммерческой организации не относится к предмету проверки. Как следует поступить руководителю организации, т.е. какова процедура, последовательность его действий в таком случае? Должен ли он предоставить требуемые документы (информацию), и одновременно обжаловать действия специалиста ФРС, или же ему следует отказать в удовлетворении требования специалиста ФРС и затем обжаловать акт о противодействии проведению проверки, который согласно положениям абз. 2 п. 47 проекта Регламента составляется в случае непредставления требуемых документов (информации)?
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 
Проект Регламента ФРС содержит существенные недостатки: в нарушение требований Порядка разработки административных регламентов он не дает исчерпывающего описания процедур выбора вида проверок, содержит пробелы в регулировании вопросов осуществления проверок, в особенности, получения специалистами ФРС документов (информации). Симптоматично, что процедуры, которые не нашли отражения в проекте Регламента ФРС (см. пп. 5, 7 настоящего заключения), касаются важных вопросов реализации прав организаций – субъектов проверки. Указанные недостатки ведут к расширению дискреционных полномочий сотрудников ФРС, увеличивают вероятность нарушения прав и интересов организаций – субъектов проверки, и, таким образом, не уменьшают, а увеличивают административные барьеры. Вступление рассматриваемого проекта Регламента ФРС в силу и реализация его положений на практике приведет к значительным необоснованным финансовым издержкам, неоптимальному использованию ресурсов, а, следовательно, снизят эффективность деятельности ФРС.
 
 
Эксперт:
Тимофеев М.Т.,
к.ю.н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-западного (г. Санкт-Петербург) филиала Российской правовой академии Министерства юстиции РФ
 
Председатель СПб ОПО «Гражданский контроль»
Пустынцев Б.П.
 


[1]        Утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года № 679.
 
Получить код страницы Версия для печати