русский | english
Политика конфиденциальности

Систематизация законодательства о государственной службе как средство противодействия коррупции

02 ноября 2004, 15:26

Среди проблем, требующих первоочередного разрешения в сфере государственного управления является противодействие коррупции. Речь, по нашему мнению, должна идти не о «борьбе», а именно о “противодействии” данному антисоциальному явлению. Эта посылка носит принципиальный характер, так как в данном случае предполагается выработка четкой взвешенной перспективой политики государства по локализации коррупционных проявлений в сфере государственного управления с последующей ее реализацией. Подобная политика должна строится на ныне действующей нормативной правовой базе, учитывать тенденции развития управленческих отношений и, соответственно, динамику преступности в данной сфере.

В настоящее время отсутствует законодательно закрепленное понятие «коррупции». По авторитетному мнению профессора Л. Гаухмана: «В общесоциальном понимании коррупция – использование должностным лицом предоставленных ему полномочий и вытекающих из них возможностей для незаконного личного обогащения» 1. Вместе с тем, коррупция это не только использование служебных (должностных) полномочий для получения материальных и иных благ и преимуществ, а по сути «сращивание» государственного служащего с преступниками и оказание им содействия в достижении противоправных целей.

Антикоррупционные законы в государствах СНГ приняты только в Белоруссии и Украине. В Уголовном кодексе Кыргызстана 1997 г. коррупция признана самостоятельным должностным преступлением и определяется как умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных благ, любых иных благ и преимуществ, создающей угрозу интересам общества или государства 2. К сожалению, в Российской Федерации отсутствуют специальные законы о противодействии коррупции.

Положительный результат реформ проводимых в России находится под угрозой срыва, что, во многом, предопределено коррумпированностью большого числа государственных служащих. Такому положению способствует ряд факторов. Во-первых, отсутствие давних государственно-служебных традиций, что явилось следствием игнорирования положительного опыта государственной службы в дореволюционной России и в советский период. Во-вторых, всемерное ослабление контроля со стороны правоохранительных органов. В-третьих, отсутствие четкой концепции развития государственной службы.

Среди данных факторов особое место следует отвести законодательству о государственной службе, а точнее его состоянию и перспективам дальнейшего развития. Законодательство о государственной службе состоит из огромного числа нормативно правовых актов, принятых разнообразными органами государственной власти и в различные исторические периоды. “Законодательство не всегда успевало за интенсивным развитием общественной жизни, особенно в периоды становления и развития нашего государства. При издании новых или отмене устаревших законодательных актов (или их частей) далеко не всегда соблюдались требования законодательной техники” 3. Это высказывание в полной мере относится и к законодательству о государственной службе.

Принятие в Российской Федерации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской федерации» от 31 июля 1995 г. и других законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения позволяет говорить о становлении самостоятельной отрасли права – служебного права. Среди этих нормативных правовых актов следует назвать Федеральный закон «“Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службы» от 28 марта 1998 г., Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г., Указ Президента от 11 января 1995 г. №33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих», Указ Президента от 9 марта 1996 г.№353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего», Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Подобная правотворческая активность свидетельствует о значимости служебно-правовых отношений и их роли в обеспечении стабильного функционирования системы государственного управления.

Приведенный перечень нормативно правовых актов говорит о решении количественной стороны проблемы, но оставляет открытым вопрос качества действующего законодательства о государственной службе. Анализ законодательства, к сожалению, не позволяет утверждать, что качество данных актов отвечает существующему состоянию служебных правоотношений.

Где же искать выход из сложившейся ситуации? Известный административист В.М. Манохин полагает, что в решении этой проблемы возможны два варианта. В соответствии с первым каждому виду государственной службы с учетом его особенностей соответствует свое законодательство, начиная с нормативного правового акта в форме основ законодательства о данном виде государственной службы. Речь в данном случае идет об автономности правового регулирования конкретного вида государственной службы, что, несомненно, является положительным в данном подходе.

Второй путь предполагает принять на федеральном уровне единый, общий закон об основах службы в Российской Федерации вне зависимости от видовой классификации, что станет обязательной правовой основой организации и функционирования служебной деятельности в масштабах всего государства, с учетом ныне действующих видов службы и возможным новых видов государственной службы в будущем 4. Перспективность второго варианта заключается в том, что в масштабе всего общества будут юридически зафиксированы требования, регламентирующие как государственную службу, так и другие (негосударственные) виды служебной деятельности. Трудности при подобном подходе кроются в сложности юридического закрепления общих требований к различным видам служебной деятельности, а также в коренном реформировании всей совокупности служебных отношений.

Сложность в формировании качественно нового законодательства о государственной службе кроется в федеративном устройстве Российского государства, в самом принципе государственно-правового устройства, где за основу взяты как территориальные, так и национальные признаки, что изначально порождает юридическое неравенство субъектов Федерации. Ныне действующая Конституция России закрепила два уровня правового регулирования: федеральный и субъектов Федерации. В статье 71 Конституции РФ говорится, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации.

Анализ ст. 72 Конституции РФ позволяет утверждать, что вопросы государственной службы в субъектах Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Об этом свидетельствует пункт «к» ст.72, где среди отраслей российского законодательства, в совместном ведение называются административное и трудовое законодательство.

Подобное решение проблемы регламентации государственной службы требует более взвешенного подхода со стороны федеральных органов государственной власти, которые, наряду с закреплением государственно-служебных отношений, должны осуществлять контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Сложность обеспечения контроля состоит в том, что на федеральном уровне сохраняется устойчивая тенденция отставания законодателя, в то время как субъекты Федерации идут впереди. В этой связи после принятия федеральных законодательных актов возникает необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые были приняты ранее.

В ходе систематизации законодательства о государственной службе следует позаботиться об обеспечении преемственности ныне действующего законодательства и российского дореволюционного законодательства, а также советского законодательства. Не следует категорически отказываться от существующего правового наследия по идеологическим причинам, а использовать имеющиеся юридические наработки. Думается, что существовавший кадровый отбор и подготовка кадров в советский период следует с некоторыми изменениями, взять на вооружение в настоящее время.

Российское законодательство о государственной службе, по нашему мнению, должно быть реформировано следующим образом. На федеральном уровне необходимо разработать единый нормативный правовой акт, имеющий форму Основ законодательства о службе в Российской федерации.

Следующим этапом должно стать разработка Служебного кодекса Российской Федерации или Кодекса государственной службы в милитаризованных органах и Кодекса службы государственных предприятий и учреждений. По нашему мнению, поэтапная систематизация законодательства о государственной службы, с одной стороны, позволить поднять ее нормативную регламентацию на качественно новый уровень, а, с другой, избежать ошибок при столь координальном реформировании.

На сегодняшний день Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» выступает прообразом Кодекса государственной службы. Вместе с тем, следует учесть некоторые погрешности, которые существуют в выше указанном законе. Следует более детально прописать правовой статус отдельных категорий государственных служащих. В частности, дифференциация государственных служебных должностей на две группы: государственные должности не входящие в состав государственной службы (государственные должности категории «А») и государственные должности государственной службы (государственные служащие категории «Б» и «В») с учетом зарубежного опыта и дореволюционного российского законодательства следует признать оправданной. В тоже время, вызывает сомнение их подзаконное закрепление в Указе Президента РФ 5. Подобное законодательное разрешение вопроса представляет широкие возможности для подзаконного правотворчества со стороны Президента РФ.

С позиции выработки антикоррупционного законодательства о государственной службе внимание следует обратить на следующие моменты. 1.

Прием на государственную службу должен быть более детально регламентирован. Следует закрепить все существующие способы приема в законе. В ходе приема на службу следует свести к минимуму свободу усмотрения со стороны администрации. В случае, когда полностью нельзя исключить усмотрение, то необходимо, чтобы решение принималось не одним государственным служащим, а коллегиально при участии не заинтересованных лиц, которыми могут быть представители научных и учебных заведений по профилю государственно-служебной деятельности. 2.

Необходимо закрепить в Кодексе и процедуру проведения аттестации, которая в настоящее время детально регламентирована Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального служащего»” 6. Порядок проведения и критерии аттестации должны быть конкретизированы, а свобода усмотрения со стороны аттестационной комиссии должна быть сведена к минимуму. 3.

Обращают на себя внимание ограничения, которые связаны с государственной службой. Данные ограничения принято разделять на две группы: 1) ограничения, связанные с государственной службой (ст.11 Закона); 2) ограничения при поступлении на государственную службу и последующим осуществлением должностных полномочий (ст. 21 Закона). Эти ограничения выступают в качестве мощного средства противодействия коррумпированности государственных служащих. Располагая полномочиями государственно-властного характера по занимаемой должности государственный служащий имеет реальные возможности употребить их вопреки интересам государства и общества в целях извлечения выгоды для себя и третьих лиц. Не вдаваясь в детальный анализ ограничений, изложенный в статье 11 Закона, следует отметить, что этот перечень не является исчерпывающим. Совершенно не продуман вопрос о запрещении государственному служащему после увольнения с государственной службы заниматься предпринимательской деятельностью или состоять на службе в коммерческих структурах в тех отраслях, которые ему были подконтрольны во время отправления государственной службы. Подобное ограничение следует установить дифференцированно, в зависимости от занимаемой должности уволенного государственного служащего в иерархии государственной службы.

Совершенно очевидно, что, находясь на службе, субъект является носителем информации, которая может не потерять своей актуальности на протяжении длительного времени, а это создает реальные возможность для злоупотреблений после увольнения со службы. В Великобритании это явление получило название «эффект шлепанцев». Законодательством установлены ограничения, в соответствии с которыми государственные служащие трех высших ступеней в течений двух лет после отставки не могут работать вне государственного аппарата. Сокращение этого срока возможно только с разрешения Правительства 7. 4.

Более детальной регламентации требует вопрос ответственности государственного служащего. Если уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность урегулирована на уровне соответствующего отраслевого законодательства, то вопрос дисциплинарной ответственности в должной мере не разрешен, а, ведь именно, к данному виду юридической ответственности наиболее часто привлекаются государственные служащие за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей. В настоящее время этот вопрос регламентирован ст. 14 Закона. Думается, что это не является продуманным шагом.

По нашему мнению, выход из сложившейся ситуации может быть найден двумя путями. Первый – детальная регламентация вопросов как материально-правовых, так процессуальных в рамках нового Кодекса, но это приведет к значительному увеличению объема нормативного материала. Второй путь – создание Дисциплинарного устава государственной службы, который детально бы регламентировал вопросы дисциплинарной ответственности. Такой путь, видится более предпочтительным, что обусловлено формированием, а точнее систематизацией нормативно-правового материала в рамках административного процесса (административно-юрисдикционного процесса). 5.

Было бы эффективным организовать противодействие коррупции со стороны законопослушных граждан, в том числе и сослуживцев коррумпированных государственных служащих. В этой связи следует разработать систему поощрения для субъектов, которые информируют правоохранительные органы и руководство органов и учреждений государственной власти о фактах злоупотребления со стороны государственных служащих. В отношении граждан в качестве мер поощрения, возможно, было бы применять материальное поощрение, а для государственных служащих продвижение по службе. 6.

С учетом большого груза ответственности, напряженного режима работы, наличия ряда ограничений, в том числе и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности необходимо законодательно закрепить денежное вознаграждение (заработную плату), которое соответствовало трудовым затратам государственного служащего и обеспечивало необходимый прожиточный уровень. Оплату следует установить с учетом квалификационного разряда, стажа и показателей работы служащего.

С учетом инфляционных процессов в экономике государства ставки по заработной плате должны закрепляться в соответствии с установленным минимальным размером оплаты труда, а повышение зарплаты следует производить соразмерно с ростом инфляции. 7.

Наряду с заработной платой следует, как дифференцировать, так и унифицировать систему льгот государственных служащих. Совершенно не понятно, по какой причине компенсации в случае гибели сотрудника милиции меньше, чем судебного пристава.

Решить данный вопрос можно двумя путями. Первый путь — упорядочение льгот, второй — полная отмена. Думается, что второй путь более предпочтителен, так как снимается вопрос злоупотребления льготами. В этом случае льготы должны быть компенсированы заработной платой, т.е. ее увеличением.

Предложенный комплекс мер по реформированию законодательства о государственной службе является далеко не исчерпывающим. С учетом сложности предмета правового регулирования необходимо использовать правовой эксперимент при адаптировании вновь принимаемых нормативно-правовых актов, что позволит выявить в них дефекты с последующим устранением. Вместе с тем, реформирование законодательства о государственной службе, создание кодифицированных актов не решает проблему противодействия коррупции целиком, акцент должен быть перенесен в сферу правоприменения. Предупредительные, присекательные меры, а также меры защиты и юридической ответственности должны применяться систематически, не дожидаясь координального реформирования института государственной службы. Принятие же кодифицированных законодательных актов станет, в сою очередь, мощным стимулом активизации деятельности органов государства по противодействию коррупции.

1. Гаухман Л. "Коррупция и коррупционное преступление" // Законность. – 2000. - №6. – С. 2.

2. Более подробно см.: "Российская юридическая энциклопедия". – М.: ИНФРА – М, 1999. – С. 474.

3 Керимов Д.А. "Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие". – М.: ИНФРА – М, 2000. – С. 81-82.

4 Манохин В.М. "Служба и служащий в Российской федерации: правовое регулирование". – М.: Юристъ, 1997. – С. 77-80.

5 См.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 “О государственных должностях Российской Федерации” // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173.

7 СЗ РФ 1996 г. № 11. Ст. 1036.

8 См.: Оболонский А.В." Эволюция государственной службы".

Автор -, доцент кафедры административного права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук Н.В. Макарейко.

Получить код страницы Версия для печати