русский | english

Бизнес-активность работников правоохранительных органов в современной России.

10 июня 2005, 09:52

Сейчас достаточно большой поток информации о том, что правоохранительные органы, суд, прокуратура, ФСБ часто занимаются совсем не тем, чем им положено заниматься по закону, по их инструкциям. Что они берут взятки, “крышуют” бизнес и т.д. Сами по себе эти отдельные факты ещё ни о чём не говорят. В конце концов, это есть во многих странах: коррупция, преступность. Возникает вопрос, в какой мере в России это вообще важная, существенная вещь, какие причины этого и в какой мере общество от этого страдает.
Сама по себе эта проблема возникла не сегодня. Она возникла раньше, по крайней мере, с начала перехода к рынку. Я вам буду рассказывать не только свои впечатления или анализ прессы, но и материалы конкретного социологического исследования на эту тему, идея которого возникла в начале 90-х годов, из одного интервью с работником милиции. Тогда это было довольно редко, почти никто об этом не говорил. Был рост цен, и люди в основном говорили о том, как выжить и т.д. И вот интервью с начальником районного отделения милиции показало, что милиция уже тогда, это был 1992 год, вполне всерьез и достаточно осознанно занимается бизнес-активностью, бизнес-деятельностью, притом, что они должны по идее заниматься совсем другим. Начальник отделения милиции в конце интервью (тогда были эпические времена, люди свободно говорили о том, о чём сейчас даже заикнуться невозможно) совершенно спокойно сказал: “Вот мой дневной заработок”. Это была довольно увесистая пачка денег. “А вот это я отдаю”. Он говорил без подробностей. То, что он, таким образом, получал - это была сумма, эквивалентная $5000 в месяц, как я потом подсчитал, при официальном заработке примерно $100.
Это подвигло на то, чтобы понять, что это за странность и насколько это вообще распространено, на что это влияет и чему это мешает. Такой проект согласился поддержать в конце 90-х Фонд Сороса. Мы с коллегами, а именно с профессором Рывкиной, которая здесь присутствует, Юрием Симагиным и Ольгой Каленниковой, разработали специальную анкету и опросили более 2000 работников милиции по 8 регионам России (Москва, Подмосковье, Нижний Новгород, Ростов, Краснодар, Сибирь…). Мы попытались оценить, какой масштаб этого дела, каковы здесь причины, кто в этом участвует и каковы последствия этого всего. Выяснилось (к тому времени общество об этом знало, говорило, но тем не менее), что масштаб этой активности чрезвычайно большой. Из литературы и интервью мы выявили порядка полусотни крупных групп такой деятельности – как законной, так и незаконной. Притом, что вообще вся деятельность сотрудников милиции вне системы МВД, которая не является преподавательской, научной или творческой, - незаконна.. Выяснилось, что какое-то количество людей ведёт и законную деятельность, но в очень небольших масштабах.
Другой пласт деятельности – это то, что, в общем, вполне законно для других социальных групп, для других людей. Тот же частный извоз, малый бизнес, торговля и тому подобная деятельность, которая в принципе разрешена обычным гражданам, но милиции и другим сотрудникам правоохранительных органов она запрещена. Они в это вовлечены очень широко, практически, как и другие граждане страны, не менее.
И, наконец, третий вид деятельности, совершенно незаконный, нелегальный. То, что связано с поборами на дорогах, с мигрантов, за прекращение уголовных дел, за “крышевание” бизнеса и т.д. Все эти три вида деятельности присутствуют в жизни работников милиции.
Мы разработали анкету, которая, конечно, не спрашивала в лоб “ты берёшь взятки?” или “ты крышуешь кого-то”. Если так спросить, никто бы не признался и не ответил. Вопросы носили косвенный характер, это вполне допустимо. Мы спрашивали про их подразделение, город, вообще милицию. Уже известно из других исследований российских и зарубежных, что такого рода вопросы позволяют получить оценки ближайшей среды. Вот если, условно говоря, в одном месте не принято брать взятки, “крышевать” и т.д., то оценки более умеренные или вообще нулевые. Там, где это широко распространено, больше положительных ответов на такие косвенные вопросы.
При этом какой они от этого получают доход? По полученным оценкам, примерно 42% их дохода составляют эти дополнительные доходы. При этом мы опрашивали, конечно, не генералов и людей, занимающих высокие посты, а рядовых и офицеров отделов внутренних дел, включая руководителей внутренних служб. Это, конечно, не оценка активности, которую осуществляют “верхи”, проявляющие наибольшую бизнес-активность, а нижнего и среднего состава. Выяснилось, что порядка половины из них получают дополнительные доходы, занимаются бизнесом, бизнес-активностью в нерабочее время. Около 18-20% - в рабочее время.
Много это или мало? Когда мы сообщили эти данные зарубежным коллегам, они сказали, что у них в нерабочее время, как сказал один американец, три четверти полиции подрабатывает. У них это тоже широко распространено, и никого это особенно не беспокоит, по разрешению шерифа – пожалуйста. Но что касается рабочего времени – это святое. Коррупция - даже тогда, когда ты взял пачку сигарет где-нибудь в баре бесплатно. Ты нарушил закон, и для тебя это может плохо закончится. В других странах, африканских, Латинской Америке – там иная ситуация. Это может быть распространено даже больше, чем в России. В некоторых странах, как, например, в Японии, дополнительная работа вообще строго запрещена. Так что Россия не является уникальным примером. Но всё равно масштабы взяток и случаи использования своего положения очевидным образом отличаются от большинства развитых стран.
Далее мы попытались посмотреть на ситуацию в разных регионах. Выяснилось, что это распространено по всем регионам страны – по крайней мере, по всем тем, которые мы взяли. Не менее трети в свободное время, и 10-15% в рабочее время – это практически везде. В одних местах больше, в других меньше. Больше всего почему-то оказалось в Подмосковье. Меньше в Сибири. Но, тем не менее, везде имеет место такого рода деятельность.
Может быть, вообще это нормально и ничего плохого в этом нет? Когда начинаешь разговаривать с работниками милиции, говорят: “Пардон, мы получаем по $100. Как же нам выжить? Простите, другого варианта у нас просто нет”. Может, это действительно нормально, раз люди оказались в таком положении?
Выяснилось, что это имеет массу неприятных и крайне неприятных последствий. И одно их них, это то, что принято называть произволом правоохранительных органов. Эту проблему инициировал для нас центр изучения гражданского общества “Демос”, который специально разрабатывает проблематику произвола правоохранительных органов. Они предоставили интервью, которые я изучил, и действительно выяснил, что этот произвол – это некая системная проблема, он зависит и от кадрового состава, и от обеспечения и т.д., но в том числе и от вовлеченности сотрудников милиции в бизнес. Мы начали копать дальше и выяснили, что вообще-то в тех местах, где бизнес-активность правоохранительных органов высока, там больше и произвол. Причем бизнес-активность, которая происходит в рабочее время с использованием служебного положения. Занятость в свободное время, как выяснилось, с этим не связана. Что касается использования своего силового ресурса, там она очень жёстко и четко связана с произволом. Чем больше милиция занимается бизнесом, тем больше произвола, тем больше отказов в регистрации дел, больше игнорирования групп граждан, больше грубого обращения и т.д.
У меня есть некоторые количественные оценки, если будут вопросы, я об это более детально скажу. Потому что мы выделили вообще три группы подразделений и мест, по тем данным, которые у нас были: с высокой степенью произвола, средней и низкой. Выяснилось, что там очень по-разному осуществляется эта бизнес-активность.
Так что, в общем, общество напрямую страдает от бизнес-активности правоохранительных органов. Причем, можно говорить о двух периодах в развитии этой бизнес-активности. Вначале она носила характер средства выживания. Действительно, платят мало, и приходится как-то выкручиваться, как сказал наш первый респондент: “Я говорю своим сотрудникам: у тебя есть погоны, у тебя есть пистолет, голова на плечах. Иди, зарабатывай. Что заработал – твое. Понятно, я не могу обеспечить тебе зарплату. Давай, делай ее сам”. На первом этапе так оно и было. Но постепенно эта деятельность приобрела характер устойчивый, стабильный. Возникли весьма серьезные денежные потоки. Мы попытались их оценить, насколько они большие, сколько там денег ходит, сколько они в итоге на рынке зарабатывают, большая это сумма или малая. Если просто речь идет о “поддержке штанов” и все дальше уходит на потребление - ладно, ничего страшного в этом нет.
Надо сказать, что здесь мы не проводили особенно глубокого исследования. Те данные, которые у нас были, нам не позволили всесторонне эту проблему осветить. Что там происходит? Какой масштаб денег? Где они крутятся? И на что они влияют? Наши оценки касались прежде всего подработок второго и третьего состава, когда люди в свободное время получают какие-то доходы, мы учли и поборы на дорогах, и контроль над некоторым рынками: проституции и наркотиков. По тем оценкам, которые мы получили, на 2002 год, деньги, которые зарабатывают в системе милиции, - это примерно от 1,5 до 3 с небольшим млрд. долларов по России,. Это, как нам кажется, минимально возможные оценки, очень консервативные, но, тем не менее, если посмотреть на тот бюджет, который федеральное правительство давало в это время, то это сопоставимо с теми цифрами, которые тратились на всю безопасность и правоохрану. В год тратилось порядка 5 млрд. Реально они зарабатывали как минимум второй бюджет. При этом мы не имели данных о “крышевании”, о масштабных заработках, связанных с серьезной бизнес активностью в высоких сферах.
Вся ли милиция может этим заниматься – зарабатывать на рынке? Надо сказать, что практически во всех подразделениях. Немножко больше там, где имеет место борьба с организованной преступностью. В остальных поменьше, но это делают работники практически всех подразделений. Это не деятельность отдельных “бизнесменов в погонах”, это охватывает широкие массы правоохранителей.
Дальше естественно возникает вопрос, почему общество и власть это позволяют? Нужно ли это власти? Мешает ей это или помогает? Здесь ответ, видимо, такой: на первом этапе рыночных реформ власти это было достаточно выгодно --. отключение правоохранительной системы и возможность осуществить беспрепятственное деление собственности, не особенно стесняя себя рамками закона. Конечно, в какой-то момент власть почувствовала, что правоохранительные органы стали относительно автономны, и если ты зарабатываешь на рынке и зависишь от рынка, а не только от своего начальника, то ты, конечно, не очень будешь торопиться выполнять его распоряжения.
Выход из этого противоречия выглядел так. В каком-то смысле был заключен негласный социальный договор между правоохранительными органами и властью. Естественно, никто не садился за стол и не договаривался, но так получилось. С одной стороны, власть экономит бюджетные ресурсы и не доплачивает работникам правоохранительных органов, с другой стороны, она смотрит сквозь пальцы на то, что они зарабатывают на рынке. Правоохранительные органы дают возможность власти использовать себя, что называется, не по назначению (см. дело Ходорковского и массу подобных дел), в тоже время власть позволяет милиции использовать свой силовой ресурс для того, чтобы осуществлять свой бизнес относительно беспрепятственно. Надо сказать, что этот социальный договор сейчас несколько изменился. Свидетельство тому – кампания против “оборотней в погонах”. То есть власть попыталась, с одной стороны, это явление ограничить, демонстрируя, что не всё позволено, с другой стороны, централизовать его, как бы санкционировать. Если ты действуешь без разрешения, есть всегда некая “страшилка” сделать тебя “оборотнем в погонах”. Это средство обеспечить лояльность правоохранительных органов.
Что в итоге всего этого получило? Как представляется, сами правоохранительные органы, включая милицию, суды, прокуратуру, стали мощным деловым кланом, который зарабатывает деньги на рынке и конкурирует с другими кланами, которые есть в российском обществе, в том числе и с силовыми. В общем, это относится не только к милиции, но и к другим правоохранительным органам. Когда я говорю здесь слово “клан”, я имею в виду, конечно, не родственные кланы, не то, что имеют в виду на Востоке или, скажем, в Шотландии, речь идёт о неформальных коалициях деловых людей, чиновников, политиков, иногда криминал, которые конкурируют за государственные ресурсы и выступают как некоторая сила на рынке. Конкурируют с другими кланами.
И проблема здесь в том, что индивидуальный, частный предприниматель не может на равных конкурировать с такой неформальной коалицией. Проблема в том, что внутри этих кланов имеются неформальные, деловые отношения, которые, в общем, более важны, чем закон. В такой системе, когда мы имеем ведущую роль таких неформальных коалиций, кланов, более важными являются неформальные связи и неформальные договоренности, нежели формально закон, в такой ситуации выборы президента сводятся к договорённости ведущих клановых группировок между собой, и тот кандидат, который неформально согласован, потом дальше продавливается всем государственным аппаратом. Так называемый, механизм преемничества политического. Сработает ли он в ближайшей перспективе или нет, мы увидим, но есть достаточно много свидетельств, что именно по такому сценарию, к сожалению, могут развиваться события.
Как мне кажется, в рамках системы, которая существует как множество конкурирующих между собой клановых группировок, фактически не может нормально функционировать и существовать частная собственность, потому что если над тобой есть достаточно мощная “крыша”, то ты не можешь ни свободно продать свой бизнес, ни вложить деньги, ни свободно его передать по наследству. И, естественно, у тебя нет стимула инвестировать в производство, осуществлять инновации. То есть эта ситуация неизбежно порождает экономический застой. В то же время происходит элиминирование и политической конкуренции, потому что, когда вещи сводятся к неформальной договорённости, а дальше проталкиванию конкретной кандидатуры, ну какая тут серьезная политическая конкуренция? Как мне кажется, сейчас мы является свидетелями того, как эта клановая система переходит в режим олигархической, когда уже и конкуренция между кланами становится небольшая, и, в общем, к власти приходит небольшая группа олигархов, которая уже обеспечивает себе положение и возможность стабильного существования на долгое время. Как мне кажется, такого рода система является политически и экономически неустойчивой и может развиваться только через циклические катастрофы, катаклизмы, связанные с разложением ведущего клана и приходом к власти другой группировки, часто даже непонятно какой.
Если возвращаться к правоохранителям, какова здесь их роль? В этой системе роль вспомогательная. Их ролю оказывается не обеспечение закона и права, а обеспечение интересов определённых влиятельных политических и экономических группировок. В общем, это положение, конечно, нравится не всем сотрудникам, многие уходят, тем не менее, ситуация такова, и в общем, нет ощущения, что в ближайшей перспективе она изменится. Все, благодарю за внимание. Если есть вопросы, я бы хотел на них ответить.
Получить код страницы Версия для печати