русский | english
Политика конфиденциальности

ВНИИ МВД России об актуальных проблемах милиции

15 ноября 2004, 12:36

Актуальные проблемы правоохранительных органов с точки зрения внутренних экспертов
 
Материал подготовлен специалистами Центра содействия проведению исследований по проблемам гражданского общества «Демос» в рамках проекта «Произвол правоохранительных органов: практики и первопричины»
 
Статьи специалистов из системы правоохранительных органов, опубликованные в профильных журналах, отличаются взвешенным анализом ситуации в правоохранительной сфере и демонстрируют высокий уровень изучения и понимания проблем службы. В них много внимания уделяется анализу ошибок и пробелов в деятельности правоохранительных органов. При этом авторы выделяют причины, не зависящие от объемов финансирования правоохранительной деятельности, но связанные с традициями и практиками работы. Изучение этих статей позволяет сделать вывод о том, что изменение ситуации в правоохранительной сфере упирается в причины конъюнктурного и системного характера, и увеличение финансирования не исчерпывает мер, необходимых для изменения положения.
Добросовестный и всесторонний анализ проблем правоохранительной службы, проделанный специалистами из МВД, прокуратуры и других правоохранительных учреждений, зачастую существует сам по себе и оказывается невостребованным при принятии политических решений. В связи с этим представляется целесообразным включить в лист экспертов специалистов, проводящих аналитическую работу в области функционирования правоохранительных органов с тем, чтобы выяснить степень учета их работы при принятии властных решений и изучить системные препятствия для расширения практики использования результатов, достигнутых внутренними исследованиями службы.
***
Перечень проблем правоохранительной органов, обозначенных в статьях специалистов, является крайне разнообразным, но группируется в несколько основных блоков. Во-первых, коррупция как системная характеристика функционирования правоохранительных органов, во-вторых, преступность среди сотрудников органов, и причины совершения преступлений, в-третьих, внешние по отношению к правоохранительной сфере факторы, препятствующие эффективной деятельности органов; в-четвертых, материально-техническое и финансовое положение правоохранительной службы, которое помимо прямых негативных последствий также затрудняет формирование профессионального кадрового состава.
Общий тон публикаций остается негативным и сводится к констатации плачевного состояния дел в правоохранительных органах. Из большинства вошедших в кабинетное исследование материалов следует, что одна из основных причин неэффективности службы в фактической бесконтрольности и безнаказанности за правонарушения, что в свою очередь провоцирует и воспроизводит произвол в деятельности правоохранительных органов. Одни исследователи выдвигают тезис о необходимости гражданского контроля, в том числе со стороны СМИ, другие видят изменение ситуации к лучшему в восстановлении советской системы отчетности и контроля.
Дискуссия сторонников разных, в сущности, полярных точек зрения указывает на серьезные проблемы внутри органов. Эти проблемы вызваны тем, что пока еще не существует единой точки зрения на то, какие положение и статус имеют правоохранительные органы в современном российском обществе и политической системе. Речь не идет о правовом статусе и положении правоохранителей в системе государственных органов. Вопрос заключается в определении пределов открытости в работе правоохранительных структур.
Противники введения гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов считают, что гражданский контроль в условиях коррупции и произвола только усилит давление со стороны общественно-политических и экономических групп. По мнению специалистов, это давление на практике превращается в фактор, дезорганизирующий и криминализирующий работу милиции. Говориться о том, что милиция забывает об общественном долге, и превращается в механизм реализации частных, коммерческих и криминальных интересов.
Но объективная ситуация такова, что правоохранительные органы не могут функционировать, не взаимодействуя с общественными институтами. Речь не идет о сотрудничестве милиции с населением в деле борьбы с преступностью, такие навыки существуют, хотя по сравнению с советским периодом, интенсивность контактов низкая, а доверие населения практически отсутствует[1]. Проблема в другом, а именно в отсутствие наработанных практик функционирования в условиях «открытого общества», в том числе, навыков взаимодействия с другими социальными институтами. Пока еще это сотрудничество или соперничество имеет либо рудиментарные формы, либо антиправовые.
Исходя из содержания статей, а также выводов исследования «Экономическая активность работников правоохранительных органов постсоветской России: виды, масштабы и влияние на общество (на примере милиции)», преобладают антиправовые, незаконные типы деятельности правоохранительных органов. При этом как внутренние, так и внешние исследователи сходятся во мнении, что децентрализованная система политической власти, условия переходной экономики изменили реальное положение правоохранительных органов.
Для внутренних экспертов важно, что изменение обстановки в стране в чрезвычайной степени осложнило выполнение традиционных и вновь возникающих задач, когда ресурсное обеспечение сократилось. Для внешних экспертов важно совсем другое. Переходное состояние государства и общества обозначило для правоохранительных органов новые приоритеты деятельности, не связанные с прямыми задачами противодействия преступности, обеспечения режима безопасности и пр. Стремление сохранить статус властного института потребовало аккумуляции доступных ресурсов, рентабельных для социального и политического окружения. В результате правоохранительные органы, милиция выработали собственные формы активности, превратившись из основного исполнителя правоохранительных и государственных задач в экономического и политического субъекта.[2]
Представляется, что игнорирование этого вывода мешает исследователям (как внутренним, так и внешним) более адекватно оценивать происходящее в правоохранительной системе и, в конечном счете, уменьшает значение разрабатываемых рекомендаций. Последнее не нужно понимать как неосведомленность исследователей об экономической и политической активности правоохранительных структур. Об этом широко известно, но ничего кроме ожидаемых негативных оценок и утверждений о борьбе с такого рода явлениями не следует. Но эти явления надо воспринимать не только как объект для приложения антикоррупционных усилий и мер по борьбе с произволом, но и как фактор, который необходимо учитывать.
Коррупция
Существуют предметные и серьезные исследования коррупции, проведенные научно-исследовательскими институтами МВД, а также фондом ИНДЕМ, Левадой-центром и другими организациями. За исключением Левады-центра, который с июля 2004 г. проводит предметные исследования произвола в правоохранительных органах, все остальные исследователи склонны считать коррупцию универсальной объяснительной моделью и одновременно основной причиной неэффективности современных правоохранительных органов.
С одной стороны, безусловно, коррупция – системный фактор функционирования правоохранительных (и других государственных) органов. С другой стороны, не все факты из деятельности правоохранителей можно объяснить коррупцией, а некоторые и не имеют прямого отношения к ней. (Например, бездействие правоохранителей в случаях, когда необходимо предпринимать меры. Можно сказать, что бездействуя, правоохранители рассчитывают на взятку, но не всякое преступление взяткоемкое. Исчезновение человека – не тот повод, чтобы требовать взятку, при том, что не всегда понятно, от кого).
Произвол как явление намного шире коррупции, но, к сожалению, он не становится предметом такого же пристального интереса. В статьях специалистов редко указывается произвол как самостоятельная проблема, а если и используется этот термин, то часто как оборот речи и выразительное средство.
Как уже было сказано выше, исследователи концентрируют свое внимание на анализе современной коррупции в правоохранительных органах и указывают на комплекс причин, способствующих коррупционному поведению сотрудников органов правопорядка. При этом причины подразделяются как на внешние по отношению к правоохранительной сфере, так и на внутренние, связанные со спецификой деятельности конкретных учреждений. Хотя это разделение является весьма условным.
Такая причина, как отсутствие системы норм управленческой и служебной этики, что многими специалистами оценивается как существенный пробел российского антикоррупционного законодательства, относится как к внешним, связанным с законодательной работой в стране, причинам, так и к внутренним, относящимся к особенностям функционирования системы правоохранительных органов.
Что касается самой проблемы действующей кодифицированной системы норм этического поведения правоохранителей и других государственных служащих, то, действительно, ничего, кроме разрозненных документов не существует. Среди них можно отметить Кодекс чести рядового и начальствующего состава МВД и Кодекс поведения должностных лиц – правовые акты, не оказывающие влияния на деятельность правоохранительных органов.
Так или иначе, но попытки правовой кодификации, предпринятые в постсоветское время, оказались недостаточными. Взамен жестко выстроенной идеологической советской системе ничего не было предложено. Существующее антикоррупционое законодательство остается фрагментарным и неэффективным.
В определенном смысле неразработанность антикоррупционного законодательства является закономерным итогом длительного игнорирования проблемы в советский период. Тогда слово коррупция не использовалось в языке официальных документов. Отрицая термин, отрицали понятие и вместе с ним и явление. Факты коррупции обозначали по-разному[3] и объясняли наивно и непродуктивно. Например, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. причины коррупции обозначены как недостатки воспитания трудящихся. [4] Последовательного и всестороннего изучения коррупции не велось, поэтому проблематизация явления случилась только в 80-ых гг., а потребность в антикоррупционном законодательстве сформировалась в начале 90-ых.
Перечень действующих в нынешнее время правовых актов:
·  Указ Президента 1992 г. «О борьбе с коррупцией»
·  Закон «Об основах государственной службы в РФ» (1995 г.)
·  Постановление правительства РФ от 30 апреля 1997 №495 «Об утверждении Комплексного плана действий Правительства РФ по реализации в 1997 г. Послания Президента России Федеральному Собранию «Порядок во власти – порядок в стране», программы Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997 – 2000 гг.».
·  В 1999 г. Подписание Европейской Конвенции об усилении уголовной ответственности за коррупцию.
·  Указ Президента РФ от 12.08.2002 №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»
По мнению исследователей[5], Указ президента (1992 г.) «О борьбе с коррупцией» оказался фиктивным, т.к. тогда отсутствовало четкое законодательное регулирование вопросов, связанных с государственной службой, не было введено контроля за исполнением положений Указа. В тоже время некоторые требования указа были отрегулированы другим указом только в 1997 году (например, требования декларирования дохода, имущества).
На данный момент основным законодательным актом остается закон «Об основах государственной службы в РФ», принятый в 1995 г. Но он, по мнению криминологов, не носит антикоррупционного характера, так как сохраняет возможности для коррупционного поведения, поскольку его действие распространяется только на государственных служащих. Но в целях технического обеспечения работы государственных органов в их штат вводятся должности, не подпадающие под государственную службу (п.1 ст.1). Замещающие эти должности граждане составляют потенциал для коррупции, так как на них не распространяются антикоррупционные запреты. Лица категории «А» не являются госслужащими, и на них действие закона также не распространяется, а высокая степень их неприкосновенности на практике делает невозможным уголовное преследование.
До сих пор отсутствует Положение о криминологической экспертизе, которая необходима для выявления пробелов в законодательстве, позволяющих осуществлять коррупционные преступления. Проект такого положения был разработан в институте государства и права в 1999 году. Проект не был принят советом безопасности РФ, который заказывал его разработку.
С точки зрения некоторых исследователей, противодействие коррупции неэффективно и фактически невозможно при отсутствии гражданского участия. Помимо низкой активности граждан и ряда других проблем построения гражданского общества в России, возможное сотрудничество граждан с правоохранительными органами в деле борьбы с коррупцией, в том числе, с коррупцией в самих органах правопорядка, законодательно не обеспечено. Лица, сотрудничающие с правосудием, должны быть защищены Программой защиты свидетелей [6], которая до сих пор не принята. Сейчас правоохранительные органы не имеют ресурсов и реальной независимости для эффективной борьбы с разнообразными проявлениями коррупции такими как:
  1. коррупционный лоббизм;
  2. 2. коррупционный фаворитизм;
  3. 3. коррупционный протекционизм;
  4. 4. скрытые взносы на политические цели;
  5. 5. взносы на выборы с последующей раздачей государственных должностей;
  6. 6. келейное проведение приватизации, акционирования, залоговых аукционов;
  7. 7. представление налоговых и таможенных льгот;
  8. 8. переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на руководящие высокооплачиваемые должности в коммерческом секторе;
  9. 9. совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью;
  10. 10. международная коррупция. [7]
Представленный перечень типов коррупционного поведения нужно рассматривать как дискуссионный и неокончательный. Он предложен одним из специалистов и является результатом его исследовательской работы[8]. В рамках нашего проекта актуальность и правильность предложенной типологии может быть проверена.
Серьезным пробелом в антикорруционной политике, снижающим эффективность предпринимаемых мер, является несовершенство наградного (поощрительного) законодательства. [9] Предметом правого регулирования поощрительного права выступают правовые отношения, возникающие по поводу стимулирования лиц по предоставлению услуг обществу. С точки зрения исследователей, наградное право такая же важная и насущная вещь как и право наказывать (уголовное). Но наградное право не разработано и не является подотраслью конституционного права.
Для того чтобы предупредить коррупционные проявления в поощрительной деятельности в законодательстве должны быть достаточно четко прописаны ее основания и порядок. Сейчас в действующем законодательстве преобладают оценочные понятия в основаниях для поощрения (и в целом в нормах права). Но оценочные понятия предусматривают волюнтаризм со сторон субъекта, наделенным правом поощрять. Там, где имеет место усмотрение, там всегда существуют условия для коррупции. Часто случается так, и закон это позволяет, что поощряют за безупречную, добросовестную службу. Но с точки зрения специалистов, награды за добросовестность и честность госслужащего, нелепы, так как эти качества являются безусловными их обязанностями.
Методы поощрения и наказания относятся к инструментам дисциплинарной практики. Оценочные основания для принятия того или иного решения могут приводить к злоупотреблениям и тем самым снижать дисциплину коллектива, гласность и объективность в оценке оперативно-служебной деятельности. В конечном итоге, все эти явления способствуют коррупции.
С другой точки зрения, в борьбе с коррупцией эффективны только репрессии, поскольку коррупция, взяточничество – это уголовное преступление. [10] Сторонники такой точки зрения исходят из того, что общество само, в сущности, коррупционно, «пронизано нитями коррупции», и уголовное преследование должно неотвратимо касаться всех, кто используют коррупционные возможности. Предупредительные меры оказываются бесполезными в виду отсутствия гражданского общества. «В основе идеи о примате нерепрессивных методов лежит концепция гражданского общества как «равной силы». Но в нашей стране нет гражданского общества в понимании авторов международных программ, нет института, равного по своей силе власти и капиталу… Поэтому учитывать гражданское общество как составляющую предупредительной модели нельзя. Поэтому нерепрессивная модель в России недействующая, речь пока может идти о создании активного и формализованного гражданского общества». [11] При этом приоритетной уголовно-правовой санкцией за коррупционные и экономические преступления должен быть штраф.
Но это верно только в отношении непосредственно взяточничества, хотя коррупция – более сложное явление и не исчерпывается взятоничеством. По мнению других специалистов, мировой опыт показывает, что экономические меры являются гуманным, дешевым и достаточно эффективным средством по сравнению с мерами уголовного наказания.[12]
Правовые проблемы предупреждения коррупции, контроля над ее видами, не могут быть решены только корректировкой некоторых статей УК РФ и Закона об основах госслужбы. Правовой контроль нельзя рассматривать как репрессивную деятельность. Это криминологический, предупредительный контроль. Поэтому необходим комплекс различных правовых норм, который должен решать следующие задачи:
·  организация предупреждения и контроля преступности рассматриваемой группы во всех праворегулируемых сферах;
·  резкое сужение возможностей, способствующих появлению коррупционных явлений;
·  снижение размеров возможных выгод всех участников взяточничества и подкупа;
·  увеличение вероятности выявления коррупционных действий и неизбежности уголовного наказания;
·  влияние на мотивацию поведения «дающих» и «берущих»;
·  формирование общественного мнения, нетерпимости к коррупции (и подкупу) во всех их проявлениях.[13]
Исследователи, много внимания уделяющие коррупции, могут придерживаться разных точек зрения, но у них есть принципиальное согласие в оценке масштаба проблемы, в оценке современного законодательства. Законодательные механизмы противодействия не работают, требуются изменение и дополнение существующих норм, разработка новых правовых актов или безусловное использование инструментов уголовной юстиции. Основные различия возникают, как правило, только при выборе методов противодействия.
Преступность среди сотрудников правоохранительных органов
Проведенный экспертный опрос сотрудников МВД показал, что основными тремя причинами преступности среди сотрудников МВД являются: 48,1% - стремление повысить материальный достаток, 29% - желание удовлетворить самые насущные потребности; 28% - стремление жить на широкую ногу и мотивы накопительства.[14]
Сотрудники правоохранительных органов уже традиционно выражают недовольство уровнем оплаты труда и этим объясняют многие, чуть ли не все проблемы службы в органах, в том числе, и преступность. Безусловно, низкий размер оплаты труда, невозможность обеспечить необходимые потребности, вынуждают искать дополнительные источники дохода и снижают мотивацию к добросовестному исполнению служебных задач.
Но объяснять причины преступности только отсутствием средств было бы грубым упрощением, тем более, что только 1/3 действующих милиционеров согласились бы перейти на другую, более высокооплачиваемую работу, и основными причинами неувольнения со службы являются опасения не найти такую же, хорошооплачиваему работу. Поэтому не так важна сама потребность в повышении материального уровня жизни, как степень ее актуализации в сознании.
Несмотря на то, что сотрудники правоохранительных органов не высказывают стремления перейти на другую работу, недифференцированность, уравнительность оплаты труда без учета оперативной обстановки, нагрузки, региональной специфики, результатов работы каждого может негативно сказываться на отношении сотрудников к своей работе и может провоцировать различные правонарушения.
Связанные с правоохранительными органами исследователи не объясняют состояние и уровень преступности в правоохранительной службе только причинами экономического и финансового характера. Они отмечают, что в разных регионах «при равных экономических и среднедушевых показателях социально-экономического состояния показатель уровня преступности разниться» [15]. Ключевое значение приобретает вопрос подбора кадров, которые имели бы не только профессиональную подготовку, но и морально-психологическую. Большинство опрошенных сотрудников милиции утверждают, что уровень профессионализма остается крайне низким. 91% говорит о низком и недопустимом качестве профессиональной подготовки, 34% - морально-психологической. Проблема заключается в несоответствии личностных качеств предъявляемым требованиям. И дело не только в подборе кадров, но и в их расстановке. Иногда грамотный человек оказывается не на своем месте, что закономерно снижает уровень профессионализма и усугубляет конфликтные отношения внутри организации.
Исследователи единодушны в выводе о негативном и преобладающем влиянии недоработанных и противоречивых законов на уровень преступности среди сотрудников правоохранительных ведомств. Об этом в частности пишет в своей статье Тарасов Н.В. [16], анализируя материалы большого прикладного исследования, проведенного внутри МВД. В статьях специалистов также открыто признается фактическая безнаказанность сотрудников МВД за их правонарушения, а в атмосфере безнаказанности за нарушения невозможно требовать и добиваться соблюдения законности.
Результаты опроса осужденных сотрудников милиции свидетельствуют, что большинство из них не считают свое осуждение справедливым. В половине случаев преступления, за которые были осуждены бывшие сотрудники правоохранительных органов, являются весьма распространенными. Получается, что их осуждение – случайность, а не действие принципа неотвратимости закона. Очевидно, что избирательное действие инструментов порицания и наказания не оказывает системного влияния, а скорее воспринимается как способ сведения счетов и негативное стечение обстоятельств. Все это, в конечном счете, не приводит к изменению ситуации с соблюдением закона в органах. Тем более что большая часть осужденных сотрудников органов внутренних дел не признают себя виновными в совершенном преступлении, считая, что они осуждены незаконно, а 70% работающих сотрудников ответили, что допускали и допускают такие же нарушения законности, за которые другие бывшие сотрудники органов отбывают наказание.[17]
Как одну из причин преступности среди правоохранителей необходимо отметить действующие установки по ведению дел. Часто руководство ставит перед исполнителями такие задачи по оперативности расследований, выполнить которые, не нарушив законов или, как минимум, процедурных правил, фактически невозможно. Начальствующий состав отделений милиции придерживается той точки зрения, что четкая и ответственная работа в дежурные сутки – залог и раскрытия преступления, и высокого качества следствия. «Все возможное пытаются сделать на допросах, очных ставках, опознаниях, вплоть до предъявления обвинения. Это, во-первых, способствует установлению истины по уголовному делу, исключает сговор подозреваемого и его близких со свидетелями с целью искажения реальных обстоятельств, помогает легко воспроизвести детали сообщений, которые еще не стерлись из памяти, а, во-вторых, дает немалую экономию процессуальных сроков» [18].
С одной стороны, логика ясная, с другой стороны, известно, что большое количество правонарушений со стороны правоохранителей совершаются именно сразу после задержания, когда человек оказывается в отделении. Стремление в краткие сроки раскрыть преступление и предъявить обвинение, боязнь контактов задержанного с внешним миром провоцирует на спешный и поверхностный характер ведения работы, иногда на выбивание показаний, сопровождающееся физическим и психологическим давлением.
Если попытаться свести основные причины, то получиться следующий перечень:
·  нарушение гарантий защиты сотрудников;
·  морально-психологический климат в коллективе, служебная дисциплина (44% уволившихся);
·  низкий уровень мотивационной готовности кандидатов к службе в органах внутренних дел;
·  недостаточный уровень адаптации молодых сотрудников к условиям служебной деятельности;
·  низкий уровень профориентационной организации работы;
·  низкий уровень зарплаты;
·  нестабильность/сменяемость руководящего состава;
·  молодые сотрудники жалуются на плохое знание своих должностных обязанностей.
Эти причины во многих случаях действуют взаимосвязано и обуславливают совершение правонарушений.
Что касается последнего из перечисленных факторов, то часто можно встретить в качестве объяснения неправомерного поведения «ложно понятый долг» [19]. Вполне возможно, что если существует проблема «плохого знания своих должностных обязанностей», а также неукорененность норм, содержащихся в Кодексе чести рядового и начальствующего состава МВД, то возникают ситуации профессиональной дезориентации, приводящие к правонарушениям. Но чаще понятие «ложно понятого долга» используется как универсальное объяснение, а в условиях дефицита ресурсов (финансовых, кадровых, материальных и пр.) и как оправдание правонарушений.
Эксперты, связанные с МВД, считают, что «… в настоящее время среди сотрудников существует твердое мнение в том, при исполнении служебных обязанностей допустимо нарушать закон. Так как в современных условиях сплоченности и организованности преступности, активного противоборства преступников правоохранительным органам раскрыть сложное преступление и привлечь виновных к уголовной ответственности не нарушив закон невозможно». [20]
Тарасов Н.В., исследователь преступности в правоохранительных органах, придерживается мнения, что необходимо четко разделять условия и мотивы совершения преступлений. Он считает, что основными мотивами преступного поведения являются психологические особенности личности. «Мотивы преступлений коренятся в сознании виновных и определяют направленность и характер действий» [21].
Уверенность в безнаказанности, вседозволенности, финансовые проблемы, социально-бытовая неустроенность – наиболее распространенные на данный момент условия совершения преступлений, те обстоятельства, которые ускоряют реализацию преступных действий.
Условия совершения преступлений – это именно те обстоятельства, существование или отсутствие которых зависит от эффективного управления. Условия поддаются изменению, мотивы – требуют более кропотливой работы. В хорошо работающей правоохранительной системе должны быть созданы такие условия, которые препятствовали бы реализации преступных мотивов.
Что касается мотивов преступного поведения, то автор считает важным разделять мотивы «профессиональных» или «служебных» преступлений и «общеуголовных». Такое разделение представляется целесообразным, так как позволяет отчетливее понять причины произвола правоохранительных органов. Например, такие мотивы «служебных» преступлений как стремление выглядеть профессиональными в своей работе, добиться лучших результатов на службе приводит к грубым недозволенным методам работы, к насилию.
Тарасов приводит следующую статистику по опрошенным осужденным сотрудникам МВД:
«Служебные» преступления против правосудия (превышение должностных полномочий, преступление против правосудия: принуждение к дачи показаний, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от ответственности, фальсификация доказательств):
Мотив – Доля от осужденных
«выслужиться» – 43,7%
корысть – 20,3%
карьеризм, стремление продвинуться по службе – 8,6%
показать свое превосходство над другими людьми – 8,5%
под давлением или по примеру своих коллег – 4,7%
отомстить кому-либо – 4,3%
скрыть ранее совершенное преступление – 4,2
затруднились ответить – 9,9%
Внешние по отношению к правоохранительным органам эксперты склонны возлагать надежды на реформирование структуры. Но по данным внутреннего исследования (экспертный опрос МВД) 42% опрошенных считают, что реформы могут только усугубить состояние с преступностью среди правоохранителей. При этом никаких конкретных мер взамен реформирования не предлагается.
Внешние факторы и правовая база
Давая негативную оценку современной работе правоохранительных органов, большинство авторов обосновывают тезис о том, что изменение ситуации в лучшую сторону зависит от внешних по отношению к правоохранительной сфере факторов[22]. Иногда речь идет и о таких отдаленных влияниях, как работа СМИ, которые «навязывают мысль о непобедимости преступности». [23] Нередко подчеркивается превалирующее влияние общей социальной, экономической и политической необустроенности в стране, что, конечно же, нельзя не брать в расчет, так как милиция и другие организации правоохранительной сферы системно включены в функционирование общественных институтов. Но было бы грубым упрощением сводить все проблемы правоохранительной сферы к криминализации общественных отношений. Во всяком случае, преступления против личности не имеют прямой и жесткой зависимости от состояния экономики.
Одной из причин произвола называется ведомственное правотворчество. Закон не имеет практической реализации, пока не приняты подзаконные правовые акты, которые иногда извращают содержание самого закона. В результате закон обессмысливается и девальвируется. По данным Института государства и права РАН, четверть всех нарушений законности в правоохранительной деятельности (преступления со стороны сотрудников милиции) в стране происходит из-за несовершенства законодательных актов, их неполнотой, неясностью, противоречивостью.
«Порочная практика, согласно которой закон не действует до тех пор, пока не обрастет ведомственными и инструктивными документами, зачастую извращающими изначальный смысл законов, приводит к неверию в закон, создает атмосферу произвола, злоупотреблений, роста правонарушений со стороны самих сотрудников ОВД – в конечном итоге к нарушению прав человека и гражданина».[24]
Помимо ведомственных документов, зачастую противоречащих между собой, исследователи говорят о проблеме приказного своеволия [25]. Но Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка запрещает исполнение незаконных приказов вышестоящего начальства. Если приказ (в устной или письменной форме) противоречит закону, у рядового сотрудника милиции существует законные основания отказаться от исполнения этого приказа. Но в УК остается статья (ст. 42 УК РФ), подразумевающая уголовное наказание за неисполнение приказа. Сотрудники правоохранительных органов оказываются в противоречивой ситуации, когда действуют взаимоисключающие правовые акты.
Одним из наиболее негативных следствий приказного своеволия является профессиональная деформация сотрудников правоохранительной службы, являющаяся результатом социализации и освоения действующих на практике методов работы. Начиная работать в системе правоохранительных органов, сотрудник оказывается в системе сверхдисциплины, которая держится на приказах. Последние не обсуждаются, а требуют неукоснительного исполнения. Но иногда административно-приказное своеволие подменяет закон.
«… чаще всего именно молодые государственные служащие, недостаточно знакомые с культурой и этикой служебных отношений, подвергаются профессиональной деформации, могут проявлять грубость, устанавливать сомнительные связи с «нужными людьми», совершать коррупционные деяния и т.п.» [26].
Существует реальная опасность изменений в мировоззрении личности. Образовывается глубокий разрыв между идеальным набором качеств и реально существующими сотрудниками – носителями этих качеств. Типичным проявлением профессиональной деформации является злоупотребление служебным положением, совершение различного рода правонарушений и нарушений законности при исполнении служебных обязанностей и как крайняя форма – совершение преступлений. [27]
Экстремальные ситуации в органах, например, связанные с личностными качествами сотрудников, воевавшими в Чечне, могут также провоцировать произвол. Речь не идет о нарушениях закона в своей каждодневной работе в органах со стороны ветеранов чеченского конфликта, а о той атмосфере, которая создается психически травмированными людьми. [28]
Финансовое и материально-техническое положение дел в службе
Многие исследователи, не только связанные с правоохранительными органами, в качестве одной из основных причин произвола правоохранительных органов отмечают низкий уровень оплаты труда. Но результаты исследований говорят о том, что уровень зарплаты является чуть ли не базовым препятствием для уходы со службы. Вот лидирующая группа причин неувольнения из правоохранительных органов:
·  невозможность найти более приличную и оплачиваемую работу
·  размер зарплаты
·  наличие льгот.
Тем не менее, финансовое и материально-техническое положение дел в правоохранительных органах не соответствуют тем рискам, которым подвергаются сотрудники правоохранительных органов. В результате мотивация к профессиональной и безупречной деятельности понижается, сотрудники увольняются, обуславливая высокую текучесть кадров.
В тоже время о профессиональном мастерстве сотрудников можно говорить только после 8-9 года службы.[29] Поэтому формирование профессионального состава остается актуальной проблемой, и многими исследователи рассматривается как одна из насущных задач в целях противодействия преступности правоохранителей.
Уровень профессионализма зависит от уровня правовых знаний и развития правовой культуры. С точки зрения сотрудников милиции, состояние правовых знаний остается недостаточным для профессиональной работы. Около 30-35%% отметили, что уровень правовых знаний не отвечает требованиям. Отметим, что специалисты, связанные с правоохранительной службой в качестве самостоятельной причины произвола сотрудников правоохранительных органов фиксируется дефицит правовых знаний, правовую безграмотность правоох
Получить код страницы Версия для печати
Rambler's Top100 Яндекс цитирования Яндекс.Метрика