русский | english
Политика конфиденциальности

Бизнес-активность работников правоохранительных органов в современной России

03 июня 2005, 13:23

Тезисы лекции

Леонид Косалс

Профессор кафедры экономической социологии, д.э.н.,
Государственный университет - Высшая школа экономики

Аннотация

Эта лекция о том, как, используя свои возможности, работники правоохранительных органов получают дополнительные заработки, осуществляя разнообразную экономическую деятельность, от работы охранником в коммерческой палатке, до торговли информацией, получения платы с нелегальных мигрантов; а также – о системных причинах и последствиях этого явления в России. По оценкам автора работники милиции зарабатывают на рынке "второй бюджет", который по размеру не меньше получаемого от федеральных органов власти. Правоохранительные органы приобрели относительную автономность от общества и власти, превратились в мощный «деловой клан», который способен влиять на принятие государственных решений.

1. Население России, представители различных социальных групп, включая бизнес, нередко сталкиваются с произволом правоохранительных органов, который носит разнообразные формы, от грубого обращения с подозреваемыми, отказа в регистрации преступления, до «выбивания» показаний, создания фальсифицированных уголовных дел, вымогании взяток. Произвол правоохранительных органов уже перерос масштабы отдельных отклонений в особо неблагополучных регионах и подразделениях. В известной мере он стал чертой правоохранительной системы постсоветской России. Поэтому крайне важно изучить социально-экономические, политические, психологические и иные причины, которые создают условия для сохранения и воспроизводства этой черты. Только понимая глубинные причины этого явления можно предложить обществу обоснованные рецепты избавления от произвола правоохранителей.

Именно изучению этих причин посвящен исследовательский проект «Произвол в правоохранительных органах: практики и причины», осуществляемый с 1 апреля 2004 г. Центром содействия проведению исследований проблем гражданского общества «Демос» и его экспертной сетью в 10 регионах РФ.

В ходе реализации проекта была проведена серия интервью с действующими и бывшими сотрудниками правоохранительных органов, посвященных конкретным формам проявления произвола, а также его причинам. Анализ интервью показывает, что произвол правоохранительных органов принял достаточно устойчивые формы, существенно не изменился за последние несколько лет. Он вызывается целым комплексом причин. Главные из них три. Во-первых, кадровые дефекты, вызванные массовым уходом в 90-е годы из правоохранительных органов опытных и квалифицированных работников и приходом большого числа неопытных и немотивированных молодых кадров, зачастую ориентированных не на цели поддержания порядка, а на решение совершенно других задач. Во-вторых, дефекты системы оценки работы сотрудников (достижение формальных показателей), продвижение наверх не по профессиональным критериям, а по принципам лояльности и личной преданности. В-третьих, осуществление достаточно масштабной деловой активности многими работниками правоохранительной сферы, милиции, прокуратуры, судов.

Отчасти коммерческая активность вызвана весьма низкими зарплатами и плохим материально-техническим обеспечением работы правоохранительных органов, нехваткой элементарных условий. По словам одного из респондентов: «Компьютер сам покупал. Чтобы там дали на бензин, по делам съездить – никогда. Не обеспечивают ничем». Однако если это и служит толчком к началу деловой активности, то затем она приобретает относительно самостоятельный характер и зачастую становится главной целью для многих работников правоохранительной сферы.

2. Бизнес-активность работников правоохранительной сферы на примере милиции изучалась в 2000-2002 гг. в ходе реализации проекта «Неформальная экономическая деятельность правоохранительных органов в России: социологический анализ», поддержанного Институтом «Открытое общество». Кроме автора доклада в нем принимали участие сотрудники Института социально-экономических проблем народонаселения РАН д.э.н., профессор Р.В.Рывкина, к.э.н. О.А.Коленникова, к.г.н. Ю.А,Симагин. В рамках проекта было проведено анкетирование работников милиции, проживающих в 8 регионах России (Москвы, Краснодарского края; областей: Московской, Иркутской, Нижегородской, Ростовской, Омской и Воронежской, всего было опрошено 2209 респондентов), интервьюирование офицеров милиции (30 интервью).

Особенность проведенного анкетирования работников милиции состояла в том, что респондентам задавались не «лобовые» вопросы об их личном участии в бизнес-активности, а вопросы о том, каковы ее масштабы и причины в милиции в целом, в их городе, подразделении, что позволяет получить более или менее достоверные данные о деятельности ближайшего окружения опрошенного. Кроме того, анализировалась статистическая информация о преступности, работе правоохранительных органов и социально-экономической ситуации в различных регионах страны. Также изучались материалы прессы и информация об экономической деятельности милиции, собранная из Интернета.

3. Анализ собранной нами информации позволяет сделать вывод об огромном разнообразии экономической деятельности, осуществляемой работниками милиции. Всего мы выявили около полусотни ее видов, как законная деятельность (работа по найму в подразделениях МВД, занятых охранной деятельностью; научная, педагогическая деятельность), так и незаконная (взятки за прекращение уголовного преследования, отказ от регистрации уголовного преступления и отказ от возбуждения уголовного дела за вознаграждение, поиск и возврат угнанных автомобилей за вознаграждение, выполнение отдельных заказов частных лиц и организаций, торговля информацией, «крышевание» фирм, участие в переделе сфер влияния в бизнесе, независимая предпринимательская деятельность - «малый бизнес», связанный, например, с владением кафе, магазинами, киосками и т.п., разрешенный другим группам населения, торговля наркотиками и др.).

4. По полученным нами данным около половины опрошенных работников милиции имеют дополнительные заработки за пределами системы МВД. Затраты времени на них - 34 часа в неделю. При этом 18% имеют дополнительные заработки в рабочее время.

Ответы на вопрос: «Если брать общий доход работников милиции, то какую примерно его долю составляют подработки?», показали, что средняя доля подработок в общем личном доходе милиционера составляет 42%. То есть дополнительные заработки дают чуть меньше, чем основная работа.

5. Для изучения связи бизнес-активности с милицейским произволом мы построили типологию опрошенных по масштабу произвола, который они фиксируют в работе милиции их города. Для этого мы взяли следующие вопросы анкеты: 1) «Известно, что не во всех случаях, когда совершаются преступления, население обращается в милицию. Если взять за 100 % все совершаемые в городе преступления, то как вы думаете, по какой их части население обращается в милицию?»; 2) «Какая часть обоснованных обращений населения в милицию регистрируется?»; 3) «По какой части зарегистрированных преступлений принимаются требуемые меры?»; 4) «Если взять все зарегистрированные преступления, то какая, примерно, их доля раскрывается?». Конечно, эти вопросы не позволяли получить исчерпывающую картину произвола милиции в том или ином поселении, однако, дают возможность оценить некоторые его стороны также чувствительные для граждан.

После обработки результатов стало очевидной взаимосвязь между уровнем произвола, который фиксируют работники милиции в своем городе и масштабом вовлеченности милиционеров в бизнес-активность в рабочее время и величиной получаемых дополнительных доходов. Чем больше занимаются милиционеры экономической деятельностью в рабочее время, тем больше произвол – там, где он относительно низкий эта доля в 4 раза ниже. Интересно, что экономическая деятельность в свободное время не имеет такой связи с произволом.

6. Имеются региональные различия в экономической активности работников правоохранительных органов, но, по нашим данным, доля вовлеченных в нее милиционеров нигде не ниже 1/3.

В целом, обследованные регионы можно разделить на две основные группы: «высоко коммерциализированными» являются Москва и Московская область. Там в свободное время подрабатывают соответственно 3/4 и 2/3 работников милиции, а в рабочее - почти половина. Вторую группу составляют остальные обследованные регионы, «умеренно коммерциализированные». Там в свободное время подрабатывают 36- 45%% работников милиции, а в рабочее -17-22%%. В той или иной степени коммерциализированными оказались все обследованные регионы.

7. В экономической активности работников правоохранительных органов значительную часть составляет криминальная деятельность, которая, по нашим оценкам составляет около 2/5 среди всех ее видов.

Широкое распространение у милиционеров получили не только по существу законные подработки (не противоречащие закону и разрешенные для других категорий работников), такие, как охрана, торговля, извоз, но и откровенно незаконные, криминальные.

Весьма условно приняв первые три вида (охрана, извоз и торговля) по существу не криминалом, мы рассчитали соотношение законных и незаконных способов. Оказалось, что это соотношение существенно различается в свободное и рабочее время. В свободное время соотношение законных и незаконных видов составляет 3/1, в рабочее время - 2/3. Таким образом, в свободное время 3 раза больше распространены законные (условно) способы зарабатывания денег, в то время как в рабочее время преобладают незаконные (в 1,5 раза).

Основные виды незаконной коммерческой деятельности сводятся к:

  • охране различных коммерческих структур;
  • транспортным услугам, извоз;
  • торговле;
  • взимании платы вместо штрафа;
  • получении платы с торговцев;
  • платным услугам за оформление документов;
  • продаже информации;
  • услугам при определении вины подозреваемого;
  • услугам за приостановление или прекращение дел;
  • плате при проверке документов

Отметим, что последние три вида распространены в рабочее время

8. В настоящее время имеются прямые и тесные контакты между милицией и бизнесом. С одной стороны, милиционеры вовлечены в бизнес-конфликты на стороне тех или иных фирм. С другой – милиция получает от бизнеса деньги, оргтехнику, машины и др., необходимые ей для осуществления своих прямых обязанностей.

Для выявления участия милиции в деятельности бизнеса мы задавали им вопрос: «Часто ли бывают случаи, когда милиция участвует в хозяйственных спорах, в конфликтах между разными бизнесменами, директорами предприятий, защищая интересы одной из сторон?». Лишь 35% опрошенных считают, что таких случаев не бывает. 65% работников милиции считают, что такие случаи бывают, из них 11% - что бывают часто.

Как расплачиваются бизнесмены за предоставляемые услуги? По мнению 23% опрошенных, бизнесмены перечисляют деньги в фонды содействия правоохранительным органам, 46% - помогают приобретать компьютеры, оргтехнику и др., 20% - обеспечивают подработки, то есть платят «наличными». Только 37% опрошенных работников милиции указали на то, что помощи от бизнесменов нет. Это примерно та же доля респондентов, которые отметили, что не существует случаев участия милиции в отстаивании интересов тех или иных бизнесменов.

9. Иной характер (по сравнению с бизнесом) носят отношения милиции с населением. Они носят не характер взаимовыгодного партнерства, но являются конфликтными, напряженными.

Этот факт осознают сами милиционеры. Мы спрашивали работников милиции: «Как население страны относится к работникам милиции? Доверяет ли оно им или не доверяет?». Лишь 3% опрошенных считают, что отношение к ним населения хорошее, 58% - характеризуют его как настороженное, 32%- как негативное, 7% считают, что милицию боятся. В числе причин неблагоприятного отношения опрошенные указывают грубое обращение милиции с жителями. Причем 27% из них считают, что такие случаи бывают часто, 63% - что такие случаи бывают, но редко. Лишь 10% работников милиции полагает, что случаев грубого обращения с населением не бывает.

10. В целом, нынешняя вовлеченность работников милиции в экономическую деятельность негативно сказывается на выполнении ими своих обязанностей.

Это вытекает их ответов опрошенных на прямой вопрос: «Как сказываются подработки на основной профессиональной деятельности работников милиции?». Только 8% опрошенных ответили, что это сказывается положительно и помогает основной работе; 56% - отрицательно, мешает основной работе; 36% - что никак не сказывается.

Кроме того, мы провели анализ различий по уровню преступности между регионами, которые отличаются разными уровнями экономической активности милиции. Для этого мы разделили все регионы на две группы – 1) с низким уровнем такой активности (43% занятых в свободное время) и 2) с высоким уровнем (74% вовлеченных в экономическую активность в свободное время). Различия между ними по динамике преступности (по оценкам опрошенных) говорят о том, что в тех регионах, где занятость милиции бизнесом ниже, динамика преступности более благоприятная. И это зависимость является статистически значимой.

11. Анализ полученных нами данных показал, что работники милиции зарабатывают на рынке практически «второй бюджет».

Чтобы дать более или менее исчерпывающий ответ на масштабы заработков работников милиции на рынке следовало бы оценить оборот всех полусотни видов экономической активности. Мы оценили только несколько масштабных ее видов, по поводу которой у нас была некоторая информация.

Прежде всего - так называемые подработки, осуществляемые массовыми группами милиции – младшим, средним и старшим составом. В основном - это работа по найму и оказание транспортных услуг, данные о которых были получены нами в ходе анкетного опроса. Всего в среднем ей заняты более половины опрошенных, она отнимает 34 часа в неделю, что сопоставимо с занятостью на основной работе. Всего дополнительный заработок составляет около 60 долларов США в месяц. С учетом того, что приработки имеет половина сотрудников, а численность около 1 млн. чел. по стране, то в целом по России это составляло 300 млн. долларов в год.

Другая существенная составляющая – это торговля. По данным, полученным из интервью, ею заняты от 10% до 20% сотрудников. С учетом того, что средний доход в этой сфере малого бизнеса составлял тогда не менее 500 - 1000 долларов в месяц, то общий доход в этой сфере можно оценить в 600 млн. - 2.4 млрд. долларов в год.

Третья – это доходы, получаемые в системе ГИБДД. Всего – 170 млн. долларов, в том числе:

1) поборы на дорогах – приблизительно 90 млн. долларов в год (расчет велся исходя из того, что в среднем владелец автомобиля в год платит приблизительно 100 рублей или около 3 долларов; 30 млн. автомобилей х 3 доллара = 90 млн. долларов);

2) неофициальная плата за экзамены на водительское удостоверение – приблизительно 60 млн. долларов (всего сдается примерно 6 млн. экзаменов в год, из которых приблизительно 10% - за неофициальную плату, которая составляет в среднем не менее 100 долларов);

3) торговля «льготами на дорогах» - талонами оперативного прикрытия, мигалками и т.п. – приблизительно 20 млн. долларов.

Четвертая – это доход, связанный с контролем над рынком наркотиков, составлявший около 300 млн. долларов. С учетом того, что по различным экспертным оценкам в России сейчас не менее 3 млн. наркоманов, а один наркоман тратит в год не менее 1000 долларов на наркотики, объем соответствующего рынка составляет не менее 3 млрд. долларов, из которых, не менее 10% уходит как плата за «крышу».

Пятая составляющая – это доходы, получаемые от контроля за проституцией, что по имеющимся оценкам составляет не менее 60 млн. долларов.

Шестая – доходы, поступающие от нелегальных иммигрантов – 50 млн. долларов. Всего их в России, по имеющимся оценкам, не менее 5 млн. чел., каждый из которых платит людям в погонах в среднем не менее 10 долларов в год.

Таким образом, по указанным 6 составляющим доходы, получаемые милицией, по нашим расчетам, в начале 2000-х годов составляли 1.5 – 3.3 млрд. долларов. Учитывая, что все расходы федерального бюджета на правоохрану и государственную безопасность в то время были не более 3-5 млрд. долларов в год, можно утверждать, что общий доход, получаемый правоохранительными органами, скорее всего, не меньше, а возможно, существенно больше, чем платит государство.

12. В результате такой масштабной экономической деятельности и получения таких доходов милиция и другие правоохранительные органы превратились за годы рыночных преобразований в мощные «деловые кланы» и являются элементом системы «кланового капитализма» в России.

Особенность этой системы состоит в том, что главные ее субъекты - это социально-экономические кланы, а не частные предприниматели, свободно конкурирующие между собой. Кланы - сращенные с государством и криминалом группировки деловых людей, монопольно контролирующие самые выгодные рынки и не допускающих туда тех, кто мог бы производить продукцию лучшего качества и дешевле. Сформировалась настоящая «клановая структура», включающая множество конкурирующих между собой кланов. Они конкурируют за доступ к государственному бюджету и контроль над крупнейшими предприятиями. Доминирование кланов в российской деловой жизни определяет в конечном счете социальный и политический облик российского общества. Из-за него отсутствует полноценная частная собственность, развиты правовой нигилизм и социальные процессы криминализации. Действительно, в клановой системе отношения регламентируются не формальным правом, а многообразными неформальными зависимостями, которые на юридическом языке принято называть «коррупцией». Крупные кланы, в ядре которых находятся добывающие предприятия, банки и т.п., обладают огромной экономической и политической властью, владеют телеканалами, газетами и радиостанциями. Они являются основными источниками социальной инициативы в стране, подавляя мешающую им «внеклановую» активность, не оставляя в руках независимых субъектов никаких ресурсов и устраняя мешающих им чиновников и предпринимателей.

Клановый капитализм в России - неполноценная, застойная рыночная система, в которой отсутствуют механизмы, обеспечивающие экономическую ответственность, с одной стороны, и развитие - с другой. Это- капитализм «для своих», которые включены в экономические институты капитализма и могут осуществлять частное предпринимательство, используя государственный бюджет, включая бюджеты местных органов власти. «Не свои», «чужие», фактически, остаются в советском социализме, но без государственных гарантий, и не допущены к предпринимательской деятельности вообще. На них перекладываются долги, которые служат основным источником развития капиталистического сектора в России.

В обществе в целом складывается та ситуация, которая хорошо известна по преобразованию «тонущих» предприятий: новые владельцы все ценные активы выводят в отдельную вновь создаваемую фирму, а все долги остаются на старом предприятии, которое, однако, не закрывается, и в котором остается большая часть работников.

В рамках этой системы правоохранительные органы, фактически, имеют высокую степень автономии от других ветвей власти, так как, являясь «деловым кланом» они «научились зарабатывать сами», и государство является далеко не единственным, а возможно зачастую и не главным их «спонсором».

Во-вторых, произошла спонтанная приватизация правоохранительных органов. Теперь они реально управляются, видимо, определенными частными группировками, которые, соответственно, определяют кадровые назначения, продвижения по службе, уровень реальных доходов, и, возможно, политику в сфере охраны порядка.

13. В рамках этой системы фактически сложился своеобразный социальный договор между правоохранительными органами и властью.

За годы преобразований в отношениях правоохранительные органы–власть (федеральная и местная, исполнительная и законодательная) возникла своеобразное социальное согласие, консенсус. Оно состоит в том, что, с одной стороны, власть экономит бюджетные деньги на содержание органов внутренних дел, и использует их для решения своих проблем (прежде всего связанных с выборами, приватизацией и перераспределением собственности) не всегда законным путем. В то же время, власть закрывает глаза на активную экономическую деятельность правоохранительных органов, на их участие в рыночной деятельности. С другой стороны, сотрудники милиции получают свободу зарабатывать, используя свои специфические ресурсы. Они получают возможность сосредоточить свои усилия на зарабатывании денег и выполнять свои обязанности вполсилы (отказываясь регистрировать «неудобные» преступления, игнорируя нарушения порядка на дорогах и т.п.), реагируя только на те дела, в которых заинтересованы вышестоящие органы.

Конечно, такой консенсус не явился результатом сознательных договоренностей милиции с властями или следствием чьего-либо злонамеренного плана. Он возник как естественный результат того пути перехода к рыночной системе, по которому шла Россия предыдущие годы. Его особенности хорошо видны на «деле ЮКОСа», когда правоохранительные органы используются для перераспределения собственности и для создания демонстрационного прецедента для тех, кто не согласен отдать часть своего бизнеса под давлением самого сильного клана, контролирующего в настоящее время власть.

Однако такая система в перспективе является крайне неустойчивой, так как ведет к застою из-за подавления конкуренции в экономике и оппозиции в политике. Механизм ее развития - периодические системные кризисы, приводящие к смене правящего клана и резкому изменению формальных и неформальных правил игры.

Получить код страницы Версия для печати