русский | english

Аналитическая справка о следственном комитете при прокуратуре России

27 июня 2007, 15:56

 
         05 июня 2007 г. Президент России В.В.Путин подписал Федеральный закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который предусматривает создание системы Следственного комитета при прокуратуре России и являющийся органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающий в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве. Этот закон был принят Государственной Думой 11 мая 2007 г. и одобрен Советом Федерации 25 мая 2007 г. Закон вступит в силу через 90 дней со дня официального опубликования, то есть в сентябре этого года.
Структура нового комитета такова. В центре будет Главное следственное управление. В субъектах Федерации будут действовать следственные управления. Будут созданы и специализированные следственные управления. В них будут входить и следственные управления в структуре военной прокуратуры. В районах и городах будут созданы следственные отделы. Также будут функционировать специализированные следственные отделы, приравненные к следственным отделам городов и районов, в том числе военные следственные отделы.
         Возглавлять комитет будет  первый заместитель Генерального прокурора России – председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Назначать его на должность и освобождать от должности будет Совет Федерации по представлению Президента России. Сейчас такая процедура предусмотрена только для Генерального прокурора России. Глава Следственного комитета не будет находиться в его прямом подчинении. За ним закрепляется право независимости от генпрокурора при принятии решений, связанных с расследованием тех или иных уголовных дел. В случае несогласия с главой Следственного комитета генпрокурор может обратиться в суд, а нижестоящие прокуроры должны обращаться с жалобами к руководителям управлений Следственного комитета при Генпрокуратуре на местах. Первого заместителя и заместителей главы Следственного комитета будет назначать Президент России по представлению главы Следственного комитета. Все другие работники Следственного комитета при прокуратуре РФ будут назначаться и освобождаться от должности в порядке, установленном председателем Следственного комитета, все кадровые вопросы должны решаться с его участием. Работники Следственного комитета являются прокурорскими работниками. Все это означает, что фактически Генеральный прокурор не будет иметь никакой возможности влиять на назначение и отставку своего заместителя. Председателю Следственного комитета передаются от генпрокурора такие полномочия, как возбуждение уголовных дел против лиц, обладающих иммунитетом. А именно: против самого генерального прокурора, депутатов Государственной думы и сенаторов. А уж про кандидатов в президенты и бывших президентов РФ и говорить не приходится.
         Положение о Следственном комитете при прокуратуре РФ утверждает также Президент России.
Теперь любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела, расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Следственный комитет будет фактически независим от Генпрокуратуры: прокуроры не будут давать санкции на возбуждение уголовных дел и практически не смогут влиять, как ранее, на работу следователей из комитета. За прокурором сохраняются в основном функции надзора за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия, утверждения обвинительного заключения и поддержания обвинения в судах. Функции производства дознания и предварительного следствия возлагаются на следователей и дознавателей, на руководителей следственных органов и руководителей органов дознания. Все функции по возбуждению уголовных дел, их расследованию, праву ходатайствовать в суде о мере пресечения и так далее переходят к Следственному комитету. Прокуроры лишаются права не только на возбуждение уголовных дел, их прекращения, но и на отмену постановлений о прекращении уголовных дел, а также на участие в предварительном расследовании и даче руководящих указаний следствию. Этим будут заниматься исключительно следователи прокуратуры, МВД, ФСБ, а также дознаватели таможни и Госнаркоконтроля. За прокурорами сохраняется право изымать дела у одного органа и передавать другому.
При этом все-таки, за прокурорами сохраняются отдельные возможности по осуществлению контроля за ходом следствия и оказанию на него влияния. В частности, следователь, дознаватель теперь обязаны незамедлительно направить прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела. Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение суток с момента его вынесения также направляется прокурору. При этом, постановление может быть обжаловано гражданином прокурору.
Если прокурор признает постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. О принятом решении следователь и дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.
 
Из вышесказанного не совсем понятны действия прокурора: в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов в случае, если прокурор считает постановление, вынесенное следователем незаконным и необоснованным, отменяет его, вынеся мотивированное постановление.
По логике, как следует из закона, прокурор должен затребовать материалы, изучить их и уже тогда принять решение. При этом следует учитывать, что само по себе постановление о возбуждении уголовного дела содержит достаточно скупую информацию о происшедшем и практически никакой доказательственной базы, послужившей основанием для принятия следователем решения о возбуждении уголовного дела. Напрашивается вывод - материалы будут затребованы прокурором очень выборочно, скорее всего, по наиболее тяжким преступлениям, а по остальным делам – решения по постановлениям будут приниматься без тщательной проверки материалов.
 
Что касается постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Если прокурор признает данное постановление следователя незаконным, то он может вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене данного постановления. Однако последнее слово остается за руководителем следственного органа и если он не согласен с мнением прокурора и его указаниями, которые теперь не обязательны для исполнения, то он оставит принятое решение в силе. Прокурор вправе обжаловать данное решение руководителя следственного органа вышестоящему руководителю следственного органа. Последняя инстанция для обжалования - Генеральный прокурор, решение которого является окончательным. Это не совсем согласуется с желанием законодателя сделать прокуратуру и Следственный комитет при прокуратуре независимыми друг от друга.
Аналогичным образом прокурору направляются копии постановления о привлечении в качестве обвиняемого и другие процессуальные документы и они в подобном порядке могут быть рассмотрены (обжалованы) прокурором.
Кроме того, прокурор, признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным либо необоснованным, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления о прекращении уголовного дела. Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, руководитель следственного органа отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу.
При возобновлении приостановленного или прекращенного уголовного дела срок дополнительного следствия устанавливается руководителем следственного органа и не может превышать одного месяца со дня поступления уголовного дела к следователю. Дальнейшее продление срока предварительного следствия производится на общих основаниях в порядке, установленном статьей 162 УПК РФ.
Более того, прокурор рассматривает поступившие от следователя уголовные дела с обвинительным заключением и в течение 10 суток принимает по ним одно из решений: об утверждении обвинительного заключения и направлении уголовного дела в суд; о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями. Срок для исполнения указаний прокурора либо обжалования решения прокурора устанавливается руководителем следственного органа и не может превышать одного месяца со дня поступления данного дела к следователю.  
Постановление прокурора о возвращении уголовного дела следователю может быть обжаловано им, с согласия руководителя следственного органа, вышестоящему прокурору, а при несогласии с  решением вышестоящего прокурора – Генеральному прокурору Российской Федерации с согласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации либо руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). Вышестоящий прокурор в течение 72 часов с момента поступления соответствующих материалов выносит одно из следующих постановлений: об отказе в удовлетворении ходатайства; об отмене постановления нижестоящего прокурора. При отмене постановления нижестоящего прокурора вышестоящий прокурор утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд. Обжалование решения прокурора приостанавливает его исполнение. При этом на момент обжалования, пока не будет принято решение, отдельные полномочия прокурора передаются руководителю следственного органа, на которого возлагается осуществление контроля за производством следствия, и частично они передаются следователю, наделяя его большей процессуальной самостоятельностью (возбуждать уголовное дело, самостоятельно направлять ход расследования и т.д.).
Из вышеизложенного следует, что теперь прокурор не может составить новое обвинительное заключение (что и ранее крайне редко применялось на практике), не может сам прекратить уголовное дело или уголовное преследование в отношении обвиняемых полностью или частично, а может лишь принять решение об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых. При этом, как следует из смысла закона, он должен направить уголовное дело обратно в следственный орган со своими указаниями, которые не являются обязательными для исполнения. Поэтому руководитель следственного органа может согласиться с ними, а может и нет. Начнется процесс обжалования, во время которого исполнение решений прокурора, возвратившего в следственный орган уголовное дело, будет приостановлено.
         Если по уголовному делу нет лиц содержащихся под стражей, то особых проблем не возникнет – только длительность. В случае, если по уголовному делу обвиняемые содержатся под стражей, это может вызвать ряд сложностей. Например, при утверждении обвинительного заключения по уголовному делу прокурор района примет решение о прекращении уголовного преследования в отношении одного  из обвиняемых, который содержится под стражей. Отменить меру пресечения он не может, согласится руководитель следственного органа с его решением или нет – не известно. Может начаться процесс обжалования, а человек все это время будет содержаться под стражей. Не совсем понятно, на каком основании будет продлеваться  срок содержания под стражей обвиняемого и какие меры будут предприняты, если в конечном итоге, Генеральный прокурор согласиться с решением прокурора района.
За прокурором оставлены полномочия по поддержанию обвинения в суде и право отказаться от поддержания обвинения в  суде. При этом следует отметить, что если ранее прокурор не был обязан мотивировать свое решение, то теперь это вменено в его обязанность.
В то же время за прокурором сохраняется надзор за процессуальной деятельностью органов дознания на всех его стадиях и дача согласия на производство дознавателем отдельных процессуальных действий.
 
Можно сделать вывод, лишение прокуратуры многих ее нынешних полномочий, по сути означает пересмотр всей уголовно-правовой системы в стране.
 
         Прогнозы по закону высказываются разные. Одни утверждают, что закон усилит борьбу с коррупцией, а другие, наоборот, приведет к правовому беспределу. Но при этом все согласны, что изменения произойдут серьезные. В первые дни после подписания Президентом России закона, ни одно официальное лицо из числа действующих силовиков комментировать грядущие изменения не решились. Тем не менее неофициально сотрудники правоохранительных органов активно обсуждали эту тему и начали готовиться к предстоящим структурным и оргштатным «перетряскам».
         В самой Генпрокуратуре закон вызвал открытое беспрецедентное сопротивление. При его подготовке закон называли неконституционным, противоречащим международным нормам, могущим привести к нарушениям прав человека в сфере уголовного преследования. Прокуроры, по сути, лишаются права на уголовное преследование, что, по мнению заместителя Генерального прокурора России Сабира Кехлерова, является нонсенсом. По мнению первого заместителя Генерального прокурора России Александра Буксмана теперь «следствие само будет себя контролировать». После реализации закона генпрокурор значительно ослабеет, потеряв свое влияние институционально и политически.
         Имеются данные, как указывается в статье Алексея Ивлева и Екатерины Карачевой, опубликованной в газете «Время новостей» 08 июня 2007 г.  № 99, что по распоряжению Генерального прокурора РФ Юрия Чайки сразу после подписания закона президентом все прокуратуры в регионах уже начали ревизию и подготовку для передачи в подразделения Следственного комитета при прокуратуре всех имеющихся уголовных дел, находящихся на стадии предварительного следствия, прекращенных. К вступлению закона в силу все дела должны поступить в новую структуру. Кроме того, готовятся приказы о выводе всех действующих сотрудников за штат, после чего им будут предлагаться новые должности, и если они не согласятся, то их просто уволят.
         В прокуратуре города Москвы закон о реформе восприняли негативно. Отмечают, что лишение прокуратуры надзора за предварительным следствием приведет к «правовому беспределу» со стороны органов следствия и в результате этого росту коррупции.  «Только за прошлый год в столице каждый простой районный прокурор выявлял и устранял в среднем около тысячи нарушений в органах дознания и следствия. Прокурорский контроль, как бы его не ругали, был эффективным, заставлял сотрудников милиции и следователей работать в правовом поле, понимать реальную ответственность за свои недочеты и промахи. Теперь же прокурор никому не указ. Как следствие, количество нарушений на предварительном расследовании увеличится, а быстро устранять их будет некому, во всяком случае из нового указа непонятно, кто это будет делать. Все преобразования больнее всего отразятся на простых гражданах. Раньше человек знал, что в случае чего жаловаться нужно прокурору, тот хоть как-то мог отреагировать. Теперь все, что он сможет, направить рекомендательное письмо начальнику следственного отдела, для которого исполнение этого документа является вовсе не обязательным. В итоге и прокурорам, и гражданам придется идти решать возникшие проблемы в суд. Суды будут завалены жалобами. Если раньше в рамках уголовного дела все решалось в течение одних, максимум двух суток, теперь переписка между следственным отделом, прокурором и судом может затянуться не на одну неделю. Когда речь идет о раскрытии преступления, о правомерности принятия того или иного решения в отношении виновного или невиновного, это огромный срок» (газета «Время новостей»: № 99, 08 июня 2007 г., Алексей Ивлев, Екатерина Карачева).
         Сами следователи как других ведомств, так и самой прокуратуры, полномочия которых теперь значительно расширяются, тем не менее к реформе отнеслись неоднозначно. «Да, у следователя будет больше полномочий, над ним не будет довлеть прокурор, который иногда просто вынуждал принимать те или иные решения. Но и минусов очень много. Во – первых, прокурор, как и прежде, подписывает обвинительное заключение, а значит, несогласованность с ним по принципиальным моментам приведет к тому, что прокурор не станет его утверждать, а будет возвращать снова и снова. Во-вторых, новые правила на руку нечистоплотным следователям. При отсутствии контроля они смогут под надуманными предлогами затягивать следствие, действовать вне правового поля. Уже сейчас понятно, что на отработку всех механизмов взаимодействия, на написание инструкций уйдет два-три года. После чего, может все вернуться обратно».
         В МВД отмечают, что «стало понятно, что в том виде, в котором существовала прокуратура, она быть не должна. Надзор погряз в коррупции, при этом абсолютно бесконтролен. Прокурор был царь и бог, который мог возбудить дело, а мог и отказать в этом. Огромное количество скандалов с участием прокуратуры – это ли не показатель болезни внутри ведомства? Все истерики сотрудников прокуратуры о том, что у них отобрали надзор и в итоге будет смута, связаны с тем, что их лишили лакомого куска – зарабатывать деньги и ни за что не отвечать. Что бы там следователь ни возбудил, прокурор, как и раньше, принимает решение, подписывать обвинительное заключение или нет. До сих пор многие документы подписывались  не глядя, потому что прокурор был в курсе дела и верил следователю, а потом государственный обвинитель краснел в суде или вообще дело возвращали. Теперь прокурор 20 раз перечитает и подумает, прежде чем что-то подписывать. А про качество следствия прокурорам лучше вообще молчать».
        
         Следственный комитет при МВД, который изначально собирались объединить со Следственным комитетом при прокуратуре России, сохранится в прежнем виде, и будет вести дела экономической направленности.
         До сих пор прокуратура соединяла в себе и следствие, и надзор. Она осуществляла надзор за собственными следственными действиями. Теперь произойдет разделение на следователей и прокуроров внутри системы. Внутри прокуратуры появятся лица, за которыми наблюдают, но процессуально они будут независимы.
         В новой структуре будет сосредоточено производство предварительного следствия по тем уголовным делам, которые подследственны следователям прокуратуры. Теперь на следователей, на дознавателей, на руководителей следственных органов и начальников органов дознания возлагаются функции производства дознания и предварительного следствия. Процессуальный статус прокурора в досудебном производстве изменен. За ним сохраняются в основном функции надзора за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия.
         Финансирование и материально-техническое обеспечение Следственного комитета до конца 2007 года будет осуществляться за счет средств,  выделенных органам прокуратуры РФ. Передача уголовных дел из прокуратуры в производство Следственного комитета будут проходить по мере формирования его и должна закончиться не позднее 01 января 2008 года.
         По мнению сторонников этого закона (председателя Комитета Госдумы по безопасности В.Васильева) создание Следственного комитета при прокуратуре России позволило отделить следствие от прокуратуры. В связи с этим созданы предпосылки для повышения эффективности расследования уголовных дел и снижения коррупции в правоохранительных органах. Следствие и надзор разделены, прокурор лишен возможности самостоятельно возбуждать уголовные дела. Для этого он должен обратиться к руководителю следственного подразделения. Если между прокурором и следствием не будет согласия, прокурор вправе обратиться в суд. Тогда в дело вступает третья сторона и это создает элементы состязательности.
         Есть мнение о том, что до закона  «обиженный» человек (милицией и т.п.) мог обратиться за защитой в прокуратуру. После вступления закона в силу он этого не сможет сделать, так как прокуратура лишилась многих полномочий, и ее функции сводятся к формальным. Любые жалобы на неправомерные действия, например сотрудников милиции, надо будет подавать начальникам этих же милиционеров.
         По мнению спикера верхней палаты, лидера партии «Справедливая Россия» Миронова С. «Следственный комитет – это первый шаг к созданию федерального комитета, который объединит все следственные органы, имеющиеся в составе силовых структур. В результате люди, в отношении которых ведется следствие, получат надежду на действительно объективный исход своего дела …».
         Идея реформировать российскую прокуратуру и создать в итоге единый следственный орган, наподобие ФБР в США, далеко не нова – первые законотворческие усилия в этом направлении стали предприниматься еще в начале девяностых годов. Затем подобные идеи озвучивались тогдашним заместителем главы президентской администрации Дмитрием Козаком. Любопытно, что Козак, ныне возглавляющий полпредство президента в Южном федеральном округе, с одобренным Госдумой вариантом реформы Генпрокуратуры был не согласен.
         Есть и другие  мнения (за и против) по поводу принятия закона.
         Практика показывает, что такие масштабные законы так быстро, за пять месяцев, не принимаются и что они, как правило, нежизнеспособны. Сделана эта реформа так быстро явно в преддверие выборов.
         В настоящее время в органах прокуратуры работает примерно семь-восемь тысяч следователей (по заявлению депутата Госдумы РФ Виктора Илюхина более половины следователей не имеют высшего образования), которые составят основу Следственного комитета.
Закон поставил точку в многолетних спорах о том, как должны работать и кому подчиняться следственные органы прокуратуры.
        
         Таким образом, нельзя сказать, что данный закон вызвал однозначную реакцию. Остается ряд вопросов, ответы на которые можно будет получить только после того, как закон начнет действовать. Только практическое его применение позволит понять, насколько успешным он оказался, даст ли он возможность добиться цели, которую ставил перед собой законодатель – добиться объективности в расследовании уголовных дел, устранить коррупцию в правоохранительных органах, которая за последнее время приобрела огромные масштабы. В большой степени достижение целей принятого закона  будет зависеть от правильности его применения. Не секрет, что причиной многих проблем, связанных с действующим законодательством является не то обстоятельство, что законы плохие, непродуманные, а то, что они не соблюдаются и намеренно не исполняются должностными лицами.
Получить код страницы Версия для печати