Причины неэффективности расследования

Рабочий материал

Подготовлено:

Ольгой Шепелевой,

эксперт Фонда «Общественный вердикт»

1. ВИДЕНИЕ ОРГАНОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

Комитет Министров Совета Европы (далее - КМ), контролирующий исполнение постановлений ЕСПЧ, объединяет в группы те постановления, которые касаются схожих проблем. В частности, КМ выделил т.н. «группу Михеева», куда вошли дела, касающиеся пыток и жестокого обращения в милиции[1]. КМ полагает, что исполнение постановлений по этим делам требует принятия мер общего характера, направленных на повышение эффективности расследования жалоб и сообщений о пытках и жестоком обращении. При этом КМ полагает, что основные проблемы, обуславливающие неэффективность расследования, а также вопросы и рекомендации по этому поводу, уже были представлены властям Российской Федерации в рамках контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ по делам т.н. «группы Хашиева», касающимся грубых нарушений прав человека во время контр-террористической операции в Чечне (КТО). При этом КМ полагает, что в процессе контроля за исполнением постановлений по делам «группы Михеева» могут быть дополнительно обсуждены лишь вопросы обучения новым методам расследования. КМ не уточняет, что имеется в виду, но можно предполагать, что такое обучение может быть направлено как на совершенствования работы милиции по раскрытию преступлений (что может стать условием профилактики пыток), так и обучению сотрудников следственных органов прокуратуры методам расследования жалоб на пытки. Таким образом, КМ планирует и далее рассматривать вопросы эффективности расследования через призму «чеченских дел».

Секретариат КМ представил свой анализ данных о проблеме эффективности расследования, и список дополнительных вопросов к России в меморандуме CM/Inf/DH(2008)33 от 11 сентября 2008 г. Анализ по большей части касается специфических особенностей расследования действий, совершенных в ходе КТО:

взаимодействия между военной и гражданской прокуратурой (и изменений в этом взаимодействии в связи с созданием следственного комитета(СК));
независимости следственных органов от структур, участвующих в КТО;
существование инструкций о порядке расследования сообщений о нарушениях со стороны представителей объединенной федеральной группировки сил;
достаточности кадровых и материально-технических ресурсов, включая адекватно работающее бюро судебно-медицинской экспертизы на территории Чечни;
организация доступа органов следствия к информации и документам структур, участвующих в проведении КТО;
порядок формирования и использования базы данных об исчезнувших лицах;
организации расследования на месте массовых захоронений.

Тем не менее, Секретариат КМ поставил ряд вопросов, которые касаются эффективности расследования в целом. В частности:

A. Секретариат КМ указал на случаи задержки с возбуждением уголовных дел по сообщениям о пытках, смертях и исчезновениях, и отметил, что с созданием СК прокуроры утратили право самостоятельно возбуждать уголовные дела, а могут лишь обжаловать постановления следователей об отказе в возбуждении уголовного дела. В связи с этим Секретариат обеспокоен вопросом о том, установлены ли сроки для обжалования постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и не создают ли эти сроки существенных препятствий для своевременного возбуждения уголовного дела и начала расследования.

B. Секретариат выразил озабоченность тем, что случаи нарушения прав пострадавших на доступ к материалам дел на досудебной стадии, имели место несмотря на существовавшие в уголовно-процессуальном кодексе (УПК) положения, гарантирующие права потерпевших. Секретариат отметил, что этот вопрос был рассмотрен Конституционным Судом (КС), однако отметил, что заявители, выигравшие дела, по-прежнему не получают доступа к материалам дел. В связи с этим Секретариат просил представить информацию об инструкциях для следователей и о мерах, направленных на реализацию решений КС на практике.

C. Секретариат также рассмотрел имеющие возможности обжаловать недостатки следствия в суде. Было отмечено, что возможность использовать этот механизм на практике ограничивается в силу того, что жертвы с опозданием получают статус потерпевших, не всегда получают копии процессуальных решений, а также не всегда имеют доступ к материалам дел.

D. Секретариат выразил сомнения в эффективности системы прокурорского контроля за следствием , поскольку в делах, рассмотренных ЕСПЧ, указания прокуроров следователями не выполнялись. Кроме того, после создания СК прокуроры утратили возможность давать указания следственным структурам. Секретариат запросил дополнительную информацию о современном состоянии прокурорского контроля, а также о наличии дисциплинарных наказаний (отказ в выплате премий, ограничения служебного роста и пр.) в отношении тех должностных лиц, которые не выполняют указаний по ведению расследования.

Оценивая результаты анализа, проведенного Секретариатом КМ, можно отметить, что он затрагивает как проблемы нормативной базы (в первую очередь наличия и качества инструктивных документов), так и институциональные вопросы (организация контроля за следствием, система ответственности следователей). Тем не менее, этот анализ неполон и отчасти некорректен (в частности, по вопросу о том, что ограничивает эффективность судебного контроля за следствием).

В следующем разделе представлена попытка дополнительного анализа причин неэффективности расследования, а также список вопросов, нуждающихся в дальнейшем анализе.

2. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СООБРАЖЕНИЯ О ПРИЧИНАХ НЕЭФФЕКТИВНОСТИ РАССЛЕДОВАНИЯ

Поведение следственных органов, нашедшее отражение в постановлениях ЕСПЧ, сложно интерпретировать иначе, чем комбинацию нежелания и неспособности качественно проводить расследование информации о преступлениях, предположительно совершенных при участии правоохранительных структур.

Представляется, что содержание законодательства и инструктивных документов, регулирующих порядок расследования, не является основной причиной этой неспособности и нежелания. Скорее, следственные органы склонны или пренебрегать существующими нормативными требованиями, или же давать им интерпретации, которые позволяют прикрыть уклонение от адекватного ведения расследования. В некоторых случаях возможность для таких интерпретаций обусловлена пробелами в нормативной базе.

Скорее, причинами проблемы являются институциональные недостатки, а именно:

тесная взаимосвязь и наличие общих интересов со структурами, которые чаще всего применяют пытки;
стереотипы в отношении жалующихся граждан;
система отчетности следственных органов;
перегруженность следователей и недостаток опытных специалистов;
недоразвитая инфраструктура (сложности с получением экспертных заключений, проблемы коммуникации с другими органами власти);
дефекты системы контроля за следствием.

2.1. Взаимосвязь со структурами, применяющими пытки

Сотрудники СК указывают, что они не в состоянии объективно подходить к проверке и расследованию жалоб в отношении сотрудников милиции, работающих с ними на одной территории. Это может быть связано с тем, что:

СК, помимо должностных преступлений, расследует преступления обычные. Работа по обычным преступлениям составляет основной объем. При ведении этой работы сотрудники СК тесно взаимодействуют с территориальными подразделениями милиции, которые помогают в поиске и получении вещдоков, розыске подозреваемых и обвиняемых, и пр. Принцип территориальной подследственности означает, что жалобы на сотрудников милиции расследуются подразделением СК, работающим на той же территории. Ведя расследование в отношении сотрудников того милицейского подразделения, с которым они работают в тесной связке, следователи подрывают сотрудничество, благодаря которому они справляются с расследованием обычных преступлений, т.е. ставят под угрозу успешность основной части своей деятельности.
возможно, сотрудники СК при расследовании обычных преступлений пользуются информацией, полученной сотрудниками милиции при помощи насилия. Соответственно, расследование пыток в конкретных случаях может войти в конфликт с расследованием уголовного дела против лица, жалующегося на пытки. Против этой гипотезы выступает низкое качество судебной проверки допустимости доказательств, которое позволяет использовать для постановления приговора доказательства, полученные сомнительным путем.

2.2. Стереотипы

Общение со следователями позволяет говорить о наличии у них специфических профессиональных стереотипов, которые могут быть весомым вкладом в формирование негативной мотивации по отношению к расследованию. Среди них:

общее негативное отношение к жертвам преступлений , которые воспринимаются как помеха в работе следователя;
распространенное убеждение, что жалобы на пытки - это месть правонарушителей сотрудникам милиции или тактика защиты от выдвигаемых обвинений, следовательно, жалобы на пытки - по определению ложны.

Формирование таких стереотипов может быть связано с общей профессиональной ролью (преследование преступников), характером взаимоотношений с милицией, а также системой отчетности, которая не приоритизирует защиту прав пострадавших.

2.3. Система отчетности

Система показателей для оценки успешности работы непосредственно определяет характер повседневной деятельности должностных лиц, так как взаимосвязана с личным карьерным ростом и финансовыми поощрениями. При том, что полной информации о системе оценки пока получить не удалось, можно отметить следующие значимые аспекты:

критерии оценки только количественные, но не качественные , соответственно качество расследования не становится приоритетом, ни подразделений СК, ни конкретных следователей;
прекращение уголовного дела рассматривается как брак в работе следователя - признак попустительства преступникам или необоснованного уголовного преследования - (возможно, что это требование было введено сравнительно недавно), кроме того, ведется довольно жесткий контроль за соблюдением сроков по возбужденным делам , поэтому следователи стремятся как можно дольше держать дело на стадии доследственной проверки ;
по всей видимости, защита прав пострадавших, и реализация их процессуальных прав не является значимым критерием оценки работы следователя;
возможно, что соблюдение процессуальных сроков и минимизация числа продлений (как минимум в некоторых случаях) являются более значимыми критериями, чем запрет на прекращение уголовного дела. В результате следователи предпочитают прекратить дело к моменту истечения процессуальных сроков, даже если они не успели выполнить всех необходимых действий (в т.ч. если к этому моменту не были получены заключения назначенных экспертиз);
возможно, что самостоятельная отмена следственным органом процессуального решения своего сотрудника аннулирует или смягчает негативное влияние такого решения на отчетность, чем могут пользоваться для растягивания процесса проверки или расследования без нарушения процессуальных сроков.

2.4. Нагрузка и кадровое обеспечение

Уровень кадрового обеспечения влияет на качество работы, расстановку приоритетов деятельности и пр.:

следователи перегружены. Это приводит к предпочтению дел, не представляющих большой сложности (дела о пытках не относятся к этой категории), фокусировке на уже возбужденных делах и проведении доследственных проверок по остаточному принципу, стремлению минимизировать работу не неперспективным делам, к небрежности в делопроизводстве (возможно, что это одна из причин уклонения от корреспонденции с пострадавшими), к медлительности (при принятии дела к производству);
значительная часть сотрудников СК - это молодые и недостаточно опытные специалисты , которые могут быть недостаточно знакомы с нормативной базой и методами расследования;
возможно, что в наиболее развитых регионах уровень оплаты труда следователей недостаточно высок , чтобы стимулировать приток новых кадров и формировать у действующих работников стремление «держаться за место». Руководство , стремящееся сохранить штат, не будет склонно использовать жесткие дисциплинарные меры.

2.5. Инфраструктура

Качество расследования зависит не только от непосредственной работы следователя, но и от адекватности работы тех структур, которые должны оказывать помощь следствию. Представляется, что на качество расследования сообщений о пытках могут влиять следующие факторы:

экспертные учреждения перегружены , следователям приходится долго ожидать результатов их работы;
в некоторых регионах не проводятся экспертизы определенного вида и следствие должно направлять запросы в другой регион, что может влиять как на желание заказывать экспертизы, так и на сроки получения результатов;
есть сомнения в наличии у экспертов навыков выявления следов пыток ;
не все органы считают себя обязанными отвечать на запросы следствия;
запросы и ответы на них пересылаются по почте , что замедляет получение следствием необходимой информации.

2.6. Система контроля

Секретариат КМ отмечал ряд вопросов, связанных с эффективностью контроля за следствием (действенность нынешних полномочий прокурора). В дополнение хотелось бы указать на следующие факторы:

следователи обладают процессуальной независимостью : у них есть монополия на принятие некоторых процессуальных решений (о возбуждении уголовного дела, о признании потерпевшим, о привлечении в качестве обвиняемого), кроме того, они самостоятельны в выборе направлений и методов расследования, а прокуратура и суд не имеют прямой возможности обязать следствие предпринять те или иные шаги. В результате,процедуры обжалования имеют ограниченный эффект: помогают начать новую проверку, получить копию процессуального решения, ознакомиться с материалами, но мало влияют на активность в сборе доказательств и на подход к их оценке;
возможности привлечения следователя к ответственности за непринятие мер во исполнение содержательных указаний прокуратуры и суда ограничены ;
представляется, что наибольшее воздействие на поведения следователя имеют внутренние процедуры контроля СК , но есть сомнения в том, что в приоритетах СК стоит повышение эффективности работы следователей по делам о пытках.

Как было отмечено выше, несовершенство нормативной базы может создавать условия, облегчающие уклонение от эффективного ведения следствия.

Пробелы в нормативной базе:

возможно, что недостаточно прояснен вопрос о том, какие процессуальные решения должны приниматься, если постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенное по результатам доследственной проверки, было отменено;
возможно, что некоторые акты Верховного Суда понимаются как запрет возбуждать дело по факту преступления, а не в отношении конкретного лица;
возможно, что нет достаточно четких инструкций СК по вопросу о том, когда лицу должен присваиваться статус потерпевшего;
возможно, что нет достаточно четких инструкций СК относительно процессуальных прав лиц, жаловавшихся на совершение преступления, но не признанных потерпевшими;
при том, что расследовать пытки объективно сложно, не существует методических указаний относительно расследования этих преступлений.

[1] В группу включены следующие дела: Михеев против России, Акулинин и Бабич против России, Белусов против России, Ковалев против России, Маслова и Налбандов против России, Надросов против России, Никитин Олег против России, Самойлов против России и Шейдаев против России.