Изменения нормативно-правовой базы в области организации работы по взаимодействию органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями

Аналитическая записка

“Материал подготовлен юристами правового отдела Фонда “Общественный вердикт”

Суть взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями состоит в реализации частными лицами некоторых основных прав в публичной сфере, а именно: права на объединение, права на обращение в органы государственной власти, права на государственную защиту прав и законных интересов частных лиц – с одной стороны[1], и выполнения органами прокуратуры публичной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства – с другой[2].

Таким образом, нормативно-правовая база, регулирующая взаимодействие органов прокуратуры РФ и общественных объединений состоит не только из федеральных законов «О прокуратуре» и «Об общественных объединениях» и подзаконных нормативно-правовых актов прокуратуры РФ, но и Конституции РФ, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, иных международных обязательств России, так или иначе касающихся обеспечения прав и свобод частных лиц и деятельности прокуратуры.

Следовательно, подзаконные нормативно-правовые акты прокуратуры РФ, относящиеся к взаимодействию с общественными объединениями, должны отвечать не только формальным требованиям ФЗ «О прокуратуре», но и соответствовать основным целям деятельности органов прокуратуры, в том виде, в каком эти цели задаются Конституцией РФ в толковании Конституционного Суда РФ, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод в толковании Европейского суда по правам человека, другими применимыми международно-правовыми обязательствами РФ. Иными словами, поскольку, по совокупному смыслу ст.ст. 2, 18 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, нормотворческая деятельность прокуратуры РФ должна быть направлена на создание условий для эффективной реализации и защиты основных прав.

В период с 17.12.2002 по 03.03.2008 действовало Указание Генеральной прокуратуры РФ об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями (далее - Указание). Указание предписывало заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам:

· тщательно, полно и объективно проверять сведения, поступившие из правозащитных и иных общественных организаций, о ставших им известными актах органов государственной власти и управления, неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина;

· обращения руководителей общественных организаций в защиту общественных интересов или прав конкретного гражданина рассматривать в порядке и сроки, установленные Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах прокуратуры от 24.12.2001 № 80;

· при необходимости принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций, информировать их о работе прокуратуры по надзору за соблюдением конституционных прав человека и гражданина;

· отражать в годовом докладе отдельным разделом работу по взаимодействию с общественными организациями.

Благодаря Указанию, обращения общественных организаций рассматривались органами прокуратуры с особым вниманием, что отвечало интересам не только самих общественных организаций, но и обращающихся к ним за помощью частных лиц, а также более широким интересам общества и государства в таких сферах, в которых общественные организации традиционно действуют по собственной инициативе (например, защита окружающей среды, помощь инвалидам, беспризорным детям, мониторинг прав человека и т.д.).

Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 4 марта 2008 г. № 34 «О взаимодействии органов прокуратуры со СМИ и общественными организациями» (далее – Приказ № 34) Указания были отменены, что привело к образованию правовой лакуны, на сегодняшний день ничем не заполненной. На данном этапе существует три подзаконных акта прокуратуры РФ, так или иначе касающихся работы органов прокуратуры с общественными организациями: Приказ № 34, Приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» (далее – Приказ № 182), Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 (далее – Инструкция № 200). Взятые в системе, указанные нормативно-правовые акты фактически избавляют должностных лиц органов прокуратуры от обязанности по реальному взаимодействию с общественными организациями и существенно сокращают возможности последних по защите общественных интересов, конституционных прав и свобод.

Приказ № 34, полностью отменяя Указания, взамен не создает никакого механизма взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями, поскольку не налагает на должностных лиц органов прокуратуры конкретных обязанностей в рассматриваемой сфере. Формулировки общего характера: «рассматривать взаимодействие со СМИ и общественными организациями как одно из важнейших направлений работы» или «постоянно совершенствовать формы и методы работы со СМИ и общественными организациями» нельзя счесть возложением конкретных обязанностей на конкретных должностных лиц. Кроме того, исходя из логики Приказа № 34, работа с общественными организациями и работа со СМИ рассматриваются в одном ключе, что в корне ошибочно. Функцией СМИ является распространение информации, а общественные объединения направлены на достижение социально-значимых целей, которые распространением информации не ограничиваются.

Приказ № 182 также не содержит практических предписаний по работе с общественными организациями. П.5 Приказа № 182 предписывает «активно взаимодействовать с общественными объединениями путем оказания им содействия в защите прав граждан». Во-первых, не указывается, в каких действиях и решениях должно выражаться содействие общественным организациям, во-вторых, сама по себе формулировка п. 5 Приказа № 182 является неприемлемой с точки зрения нормативной техники. Общественные организации не являются государственно-властными субъектами, а значит, не наделены властными полномочиями по защите общественных интересов, конституционных прав и свобод, и не могут подменять собой органы государственной власти. Общественные организации для достижения своих целей пользуются теми же механизмами, что и частные лица, т.е. обращаются в органы государственной власти. Таким образом, не прокуратура оказывает общественным объединениям содействие в защите прав граждан, а наоборот – общественные объединения содействуют органам прокуратуры в выполнении возложенной на прокуратуру публичной функции по защите общественных интересов, прав и свобод человека и гражданина. Формулировка же п. 5 Приказа № 182 перекладывает основную ответственность по выполнению указанной публичной функции с государственного органа на объединение частных лиц, что нелогично, неправомерно и нелегитимно. Кроме того, акцент в Приказе № 182 сделан на правовом просвещении и работе по разъяснению законодательства, что хотя и полезно, но не должно подменять основную функцию прокуратуры по рассмотрению обращений и принятию мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений прав и свобод.

Инструкция № 200 не содержит никаких указаний касательно рассмотрения обращений, поступивших из общественных организаций, из чего следует вывод, что такие обращения рассматриваются в общем порядке. П. 1.3 Инструкции № 200 гласит, что «обращения могут быть индивидуальными, т.е. поданными самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективными». Указанная формулировка может быть истолкована как позволяющая общественной организации обращаться в органы прокуратуры в одном единственном случае: если об этом просит гражданин, чьи права нарушены. При этом de facto исчезает разница между общественной организацией и адвокатом либо представителем по доверенности.

Как неоднократно отмечали в своих решениях и Европейский суд по правам человека[3], и Конституционный Суд РФ[4], основные права и свободы могут считаться гарантированными только в том случае, если они могут быть эффективно реализованы на практике. Право на объединение ничтожно, если общественные объединения не имеют возможности работать и добиваться правомерных целей ради которых они созданы; так же и право на обращение в органы государственной власти и право на государственную защиту законных интересов фактически не существуют, если заявители не получают ответы на свои обращения. В таких случаях, выражаясь словами Конституционного Суда РФ, существенное содержание права ограничивается настолько, что само формальное признание права не имеет смысла, что недопустимо. В данном случае сложилась именно такая ситуация.

Действующая в настоящее время система подзаконных нормативных актов, регулирующая взаимодействие прокуратуры и общественных объединений, фактически не признает за последними основополагающую функцию защиты общественных интересов. Отмененное Указание подразумевало, что руководители общественных организаций могут обращаться в прокуратуру как с целью защиты индивидуальных прав и свобод, так и в целях защиты общественных интересов. В настоящее же время даже право на обращение за защитой индивидуальных конституционных прав ограничено необходимостью мандата со стороны пострадавшего. Это значит, что в случаях, когда пострадавший не может уполномочить общественную организацию или конкретного пострадавшего не существует либо нарушаются права неопределенного круга лиц, обращение общественной организации в органы прокуратуры фактически лишено смысла.

Примерами таких случаев могут служить:

· превышение полномочий сотрудниками силовых структур, приведшее к гибели потерпевшего (в случае, если потерпевший не имеет родственников или они не хотят поднимать вопрос об ответственности за его гибель из страха за себя);

· нарушение прав несовершеннолетних, находящихся в государственных учреждениях, или беспризорных, нарушение прав лиц, страдающих психическими заболеваниями;

· неправомерные акты или действия органов государственной власти или местного самоуправления, приводящие к ущемлению прав неопределенного круга лиц (нарушения в области экологии, строительства, расходования бюджетных средств), массовые нарушения прав человека и т.д.

Создавшееся ограничение права общественных объединений на обращение в прокуратуру противоречит ряду международных документов и федеральных законов.

Так, Принцип 7 Свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (утв. Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН № 43/173 от 09.12.1988) устанавливает, что любое лицо, имеющее основание считать, что произошло или может произойти нарушение настоящего Свода принципов, имеет право сообщить об этом в вышестоящие по отношению к причастным должностным лицам инстанции, а также другим соответствующим властям или органам, на которые возложены полномочия по надзору или исправлению положения. Принципы ООН не содержат требования о том, чтобы с заявлением в надлежащие инстанции обращалась именно жертва злоупотреблений или представитель жертвы.

П. 21 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотреблений властью (утв. Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН № 40/34 от 29.11.1985) гласит, что государствам следует периодически пересматривать существующие законы и практику для обеспечения их способности реагировать на изменяющиеся условия, в случае необходимости принимать и вводить в действие законодательные положения, запрещающие деяния, представляющие собой серьезные виды злоупотребления политической или экономической властью, и содействующие мерам и механизмам предотвращения таких деяний, а также развивать и широко обеспечивать соответствующие права и средства правовой защиты для жертв таких деяний. Изменение механизма взаимоотношений органов прокуратуры с общественными организациями можно рассматривать как изменение практики, однако в направлении противоположном тому, которое требует Декларация основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотреблений властью.

На основании изложенного выше, можно прийти к выводу, что по сравнению с ранее существовавшим положением (период с 17.12.2002 по 03.03.2008) фактические возможности общественных объединений в сфере взаимодействия с органами прокуратуры в значительной мере ограничены:

· за общественными организациями признается право обращения в прокуратуру лишь в интересах и по просьбе конкретного лица;

· исчез акцент на необходимости особо тщательной проверки заявлений и обращений общественных организаций;

· исчезла обязанность должностных лиц прокуратуры принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций;

· исчезла обязанность по отражению работы с общественными организациями в ежегодных докладах отдельным разделом.

Рекомендации:

1.п.1.3. Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 изложить в следующей редакции: «Обращения могут быть индивидуальными, то есть поданными самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем или по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективными, а также руководителем общественной или некоммерческой организацией от имени организации по факту выявленного организацией нарушения».

Принять нормативный акт, регламентирующий организацию взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными и некоммерческими организациями (по аналогии с указаниями Генеральной прокуратуры от 17 декабря 2002 года № 74/40), в который включить, в том числе, следующие положения:

· Тщательно, объективно и полно проверять сведения, поступившие из правозащитных и иных общественных организаций, о ставших им известными актах органов государственной власти и управления, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

· Тщательно, объективно и полно проверять сведения, поступившие из правозащитных и иных общественных организаций, о ставших им известными неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих и нарушающих права и свободы человека и гражданина.

· Обращения руководителей общественных организаций в защиту общественных интересов или прав конкретного гражданина рассматривать в порядке и сроки, установленные Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. № 200.

· Работу по взаимодействию с правозащитными и иными общественными организациями отражать в годовом докладе отдельным разделом. При этом отдельной графой отражать сведения, касающиеся проверок, проводимых по обращениям руководителей общественных организаций о неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих и нарушающих права и свободы человека и гражданина. Указанные сведения должны содержать не только информацию о количестве обращений, решениях, принятых по результатам рассмотрения, но и содержать сведения о структурном подразделения, действия должностных лиц которого обжаловались и мерах, принятых органами прокуратуры при установлении вины должностных лиц.

· Раз в год проводить совместные мероприятия прокуратуры РФ с представителями общественных организаций по надзору за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, на которых доводить до сведения указанных представителей раздел годового доклада, указанный в п.4.

[1] Ст.ст. 30, 33, 45 Конституции РФ

[2] П. 2 ст. ФЗ «О прокуратуре РФ»

[3] См cases of The United Macedonian Organisation Ilinden vs Bulgaria

[4] См Постановления Конституционного Суда РФ от 01.02.2005 №1 и от 16.07.2007 № 11