Критерии оценки деятельности сотрудников и подразделений Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации

Александр Назаров, к.ю.н., Красноярский краевой Общественный комитет по защите прав человека

Вопросы, связанные с оценкой деятельности сотрудников и подразделений Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации, и статистической отчетностью этих подразделений, урегулированы ведомственными нормативными актами. Эти нормативные акты имеются в открытом доступе, и они не являются секретными.
Понятия «статистическая отчетность следственного подразделения» и «оценка деятельности следственного подразделения» - разные, но в определенной степени они сильно взаимосвязаны. В практике управления следственными органами отчетность используется как источник для оценки работы подразделений.
Процедуры, связанные с организацией статистической отчетности следственных подразделений, урегулированы несколькими нормативными документами:
• Приказом Федеральной Службы Государственной статистики (Росстата) Российской Федерации №34 от 26 февраля 2009 года «Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за деятельностью следственных органов и органов дознания, рассмотрением заявлений и сообщений о преступлении».
• Приказом Первого Заместителя Генерального Прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации №6 от 19 марта 2009 года за №6 «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности «Отчет о работе следственных органов Следственного Комитета при Прокуратуре РФ на досудебной стадии уголовного судопроизводства» в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации».
• Приказом Первого Заместителя Генерального Прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации №7 от 19 марта 2009 года «Об утверждении и введении в действие формы статистической отчетности «Сведения о противодействии коррупции при организации деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию и предупреждению коррупционных преступлений следственными органами Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации».
• Приказом Генерального Прокурора Российской Федерации №95 от 27 марта 2009 года «Об организации исполнения приказа Федеральной службы государственной статистики».
• Приказом Первого Заместителя Генерального Прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации №23 от 03 июля 2009 года «О статистической отчетности в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации».
Отчетные показатели являются важными ориентирами в повседневной деятельности следственных подразделений. Основываясь на этих показателях, выстраивается аналитическая работа, разрабатываются приоритеты, принимаются управленческих решения, в том числе такие, которые касаются поощрений и санкций в отношении конкретных сотрудников. То, за что надлежит отчитываться в соответствии с действующими показателями, является, по сути дела, оценкой деятельности подразделений.
В соответствии с Приказом №34 Росстата России следственные органы предоставляют в Росстат сведения об основных показателях работы следственный подразделений, а также сведения о рассмотренных сообщениях о преступлениях. В этом Приказе описываются основные виды статистической отчетности правоохранительных структур, в том числе, и Следственного комитета при прокуратуре.
В указанных выше нормативных документах зафиксированы количественные показатели следственной работы: количество возбужденных, прекращенных, приостановленных уголовных дел, а также количество дел, направленных в суд; количество дел, возвращенных прокурором на дополнительное расследование, а также возвращенных судом прокурору для устранения недостатков и др.
Ведомственные нормативные акты (приказы и распоряжения Председателя Следственного Комитета при Прокуратуре РФ) конкретизируют вопросы, связанные с организацией статистического учета и оформления данных. В соответствии с этими актами оценка деятельности следственных подразделений отражается в рейтинговых таблицах.
Рейтинговая таблица построена как перечень показателей следственной работы. Таблицы составляются в следственном ведомстве ежемесячно. Критерии оценки выстроены в зависимости от того, какое значение им придается внутри ведомства. Критерии, которые расположены вначале таблицы, являются более значимыми, чем критерии, замыкающие рейтинговую таблицу.
Структура рейтинговой таблицы:
1. Направлено в суд уголовных дел.
2. Предварительно расследованные преступления прошлых лет.
3. Приостановлено уголовных дел в связи с не установлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого (без повторных).
4. Возвращено прокурором уголовных дел для пересоставления обвинительного заключения.
5. Возвращено прокурором уголовных дел для дополнительного расследования.
6. Возвращено уголовных дел судом в порядке ст.237 УПК РФ (дела Следственного Комитета).
7. Расследовано уголовных дел в сроки, свыше установленных УПК РФ.
8. Число реабилитированных лиц на стадии следствия и в суде.
9. Из указанных в п.8 лиц - количество содержавшихся под стражей.
10. Количество уголовных дел, по которым внесены следователями представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления.
11. Количество уголовных дел, по которым даны письменные указания руководителя следственного органа.
12. Отменено постановлений о возбуждении уголовных дел (всего).
13. Отменено постановлений о возбуждении уголовного дела прокурором.
14. Отменено постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (всего).
15. Отменено постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела по требованию прокурора.
16. Отменено постановлений о прекращении уголовного дела (всего).
17. Отменено постановлений о прекращении уголовного дела по требованию прокурора.
18. Отменено постановлений о приостановлении уголовного дела (всего).
19. Отменено постановлений о приостановлении уголовного дела по требованию прокурора.
20. Нагрузка по рассмотренным сообщениям о преступлении (кстати, она достаточно высокая, доходит подчас до 30 материалов на одного следователя).
21. Нагрузка по находившимся в производстве делам (в среднем - от 1 до 5 уголовных дел).
22. Нагрузка по оконченным делам
Как видно из рейтинговой таблицы, основным показателем деятельности следственных подразделений является количество уголовных дел, направленных в суд с обвинительным заключением. Он стоит на первом месте, иначе говоря, у этого показателя высокий рейтинг, он имеет «положительный» вес и значимость.
Из таблицы видно, что прекращение уголовных дел («работа на корзину») не приветствуется, особенно - по реабилитирующим основаниям (например, за отсутствием события или состава преступления, недоказанностью).
Практика работы следственных подразделений такова, что им невыгодно прекращать уголовные дела в связи с примирением обвиняемого с потерпевшим, в связи с деятельным раскаянием обвиняемого, с направлением уголовного дела в суд для применения принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетнему обвиняемому и т.п., так как основным показателем их следственной деятельности является количество уголовных дел, направленный в суд с обвинительным заключением.
К сожалению, как и в прежние времена, при отсутствии «судебной перспективы» уголовного дела (слабой доказательственной базе, наличии различных нарушений при расследовании уголовного дела и т.п.) следователи, при согласии своего руководства, предпочитают прекратить уголовное дело по различным не реабилитирующим основаниям, приемлемым в данной ситуации. Дело в том, что в соответствии c рейтинговой таблицей и принятой практикой оценки, реабилитация обвиняемого - это не приветствуемая деятельность, получающая низкий балл.
Следователи меньше всего задумываются «об экономии уголовной репрессии». Это принцип, который говорит о том, что предпочтительнее не направлять уголовное дело в суд в случае, когда есть легальный выбор - направить дело в суд или на стадии предварительного расследования прекратить уголовное дело по не реабилитирующим основаниям.
По каждому случаю прекращения уголовных дел, прежде всего - по реабилитирующим основаниям, - проводится служебная проверка, которая, как правило, заканчивается для следователя дисциплинарным взысканием и материальными лишениями.
С одной стороны, проведение такой проверки оправдано, так как незаконное возбуждение уголовных дел посягает подчас на охраняемые Конституцией России права и свободы человека и гражданина. С другой стороны, именно не доследственная, а следственная проверка с ее возможностями проведения широкого комплекса следственных действий позволяет достоверно установить все обстоятельства произошедшего и принять законное и обоснованное финальное решение, в том числе - и о прекращении уголовного дела.
Кроме того, рейтинговая таблица имеет свои несовершенства, которые не позволяют ей быть до конца эффективным инструментом для оценки работы сотрудников следственных подразделений.
Во-первых, это проблемы, связанные с тем, что принятая в практике рейтинговая таблица одинаково подходит к оценке работы следственных органов в разных по своей «следственной» загруженности территориях. Например, в более выигрышном положении по всем показателям оказываются малочисленные по штату следственные подразделения, работающие, как правило, в провинциальных территориях, где количество совершаемых преступлений минимально.
Для решения указанных выше несоответствий в нагрузке на следователей руководство следственного ведомства перераспределяет штаты следователей, направляет в командировки менее загруженных следователей для оказания практической помощи тем, кто более загружен. Все это в конечном итоге позволяет в какой - то степени выравнивать качество расследования уголовных дел.
Во-вторых, персональная оценка работы следователя не заложена в рейтинговые таблицы. Как правило, необходимость персонально оценить работу следователя возникает при решении вопроса о его поощрении (по итогам работы за квартал, год и т.п., к знаменательной дате); при аттестации; при присвоении классного чина; при решении вопроса о повышении в должности; при принятии решения по результатам служебной проверки в случае упущений в работе и др.
Конечно, по сложившейся традиции самым желаемым и положительным результатом при такой оценке является количество уголовных дел, направленных следователем в суд с обвинительным заключением, особенно, если это уголовные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях - многоэпизодные, групповые, дела о коррупции, серийных убийствах, заказных («громких») убийствах, по маньякам и т.п. Внушительная цифра по этому показателю должна свидетельствовать о высокой работоспособности следователя, его профессионализме (способностях раскрыть преступление, провести быстрое и качественной расследование с направлением уголовного дела в суд с обвинительным заключением).
Когда же в деятельности следователя появляются отрицательные результаты работы - те, которых надо избегать (реабилитация обвиняемых, особенно тех, которые содержались под стражей; оправдательный приговор, особенно по уголовным делам, где обвиняемые содержались под стражей; возвращение уголовного дела судом прокурору в порядке ст.237 УПК РФ для устранения недостатков предварительного расследования, препятствующих рассмотрению уголовного дела в судебном заседании или возвращение уголовного дела прокурором для производства дополнительного расследования; прекращение уголовного дела, особенно - по реабилитирующим основаниям и др.), отделы процессуального контроля следственных подразделений проводят служебные проверки, которые в подавляющем большинстве случаев заканчиваются наложением на следователей дисциплинарных наказаний и лишением каких - либо стимулирующих материальных вознаграждений. А подчас - освобождением от должности, понижением в должности и др. Причина, как представляется, в том, что в практике работы следственных подразделений презюмируется, что уголовное дело было возбуждено необоснованно, если в результате обвиняемый был реабилитирован или дело было прекращено по реабилитирующим основаниям и пр.
По мнению руководства следственных ведомств, такой жесткий подход в настоящий момент оправдан, так как в следственных подразделениях, особенно - на низовом уровне, работает очень много молодежи, не имеющей ни жизненного, ни профессионального опыта, а подчас - и необходимых познаний в области права, криминалистики, психологии и др.
Существенным недостатком рейтинговых таблиц является то, что в ней нет отдельных показателей по оценке деятельности следственных подразделений, которые связаны с соблюдением прав потерпевших и лиц, обратившихся с заявлением о преступлении. Тем более, нет никаких показателей, привязанных к оценке деятельности следственных подразделений населением, независимыми мониторами и т.п. Кроме того, в таблице, к сожалению, не учитываются судебные постановления, вынесенные в порядке ст.125 УПК РФ (обжалование в суд незаконных и необоснованных постановлений, действий или бездействий, в том числе - следователей) не в пользу следствия. Негативное судебное постановление является признанием от имени суда нарушения закона, допущенного следователем. Причины, почему отсутствует такой критерий, который и несложен в учете, и убедителен в силу того, что является результатом судебного разбирательства, - неизвестны. При всех упомянутых серьезных недостатках, тем не менее, в целом рейтинговые таблицы как способ оценки направлены на повышение качества расследования уголовных дел, профилактику преступлений.
Расследование следователями Следственного Комитета при Прокуратуре России уголовных дел о превышении власти со стороны сотрудников милиции, госнаркоконтроля, по мнению представителей следственного ведомства, не имеет какой - либо «особости», хотя признается, что такие дела являются наиболее сложными в доказывании (исходя и из особого юридического и криминалистического профессионализма сотрудников «силовых» структур, и из-за несовершенства юридической конструкции статьи 286 УК РФ, по которой привлекаются к ответственности сотрудники милиции, превысившие свои полномочия).
Вместе с тем, на наш взгляд, следователям Следственного Комитета при Прокуратуре России, особенно - работающим на низовом уровне, исходя из обычных человеческих соображений, сложно расследовать такие уголовные дела. Еще вчера следователь прокуратуры или СК работал в составе одной следственно - оперативной группы с оперативным сотрудником милиции или госнаркоконтроля, который оперативным путем помогал ему раскрывать преступление, а сегодня он должен по этому сотруднику проводить доследственную проверку, возбуждать и расследовать уголовное дело по ст.286 УК РФ.
На наш взгляд, было бы оправданным, чтобы такие уголовные дела в Следственном Комитета при Прокуратуре Российской Федерации расследовали специальные следственные подразделения.
Если вести речь о Красноярском крае, то весной 2009 года приказом Руководителя Следственного Управления Следственного Комитета при Прокуратуре Российской Федерации по Красноярскому краю при данном следственном ведомстве создан Научно - консультативный совет , возглавил который лично Руководитель следственного ведомства, а в состав Совета вошли опытные и авторитетные руководящие работники ведомства, а также 11 преподавателей - ученых Юридического института Сибирского Федерального Университета: доктора, кандидаты юридических наук, в том числе - весь руководящий состав Красноярского краевого Общественного комитета по защите прав человека - председатель Комитета Н.Г.Стойко, его заместители - А.Д.Назаров и А.С.Барабаш (последний возглавляет в Комитете подразделение по борьбе с пытками и иным произволом в милиции и в других правоохранительных органах).
Одно из преимуществ Совета в том, что он может от имени научной общественности позитивно влиять на формирование более адекватной оценки деятельности следственного ведомства. Кроме того, деятельность Совета направлена на то, что российская правоприменительная практика приближалась к европейским стандартам справедливого расследования.