Постановления Европейского Суда по правам человека как инструмент изменения практики
Среди правозащитников и журналистов распространено мнение, что российские власти не уважают Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) и не хотят корректировать законы и правоприменительную практику в соответствии с его постановлениями, ограничивая усилия по исполнению постановлений ЕСПЧ выплатой компенсаций. Возможно, распространенность такого мнения обусловлена тем, что наши органы власти и должностные лица далеко не всегда поясняли общественности, что те или иные нововведения призваны устранить недостатки, выявленные ЕСПЧ.
Исполнение постановлений в части мер общего характера в России: практика в российских регионах[1]
Ольга Шепелева , юрист, Институт «Право общественных интересов» (Москва)
Среди правозащитников и журналистов распространено мнение, что российские власти не уважают Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) и не хотят корректировать законы и правоприменительную практику в соответствии с его постановлениями, ограничивая усилия по исполнению постановлений ЕСПЧ выплатой компенсаций. Возможно, распространенность такого мнения обусловлена тем, что наши органы власти и должностные лица далеко не всегда поясняли общественности, что те или иные нововведения призваны устранить недостатки, выявленные ЕСПЧ.
В результате деятельность по исполнению постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера известна, в основном, специалистам. Составить представление о содержании и формах этой деятельности могут помочь результаты экспертного опроса судей, прокуроров и других должностных лиц[2].
Региональные правоприменители, участвовавшие в опросе, называли различные инициативы федеральных органов власти, направленные на решение конкретных проблем, выявленных ЕСПЧ в постановлениях в отношении России. В частности, участники опроса связали с исполнением постановлений ЕСПЧ действия, направленные на улучшение условий содержания в пенитенциарных учреждениях: реконструкцию старых и постройку новых следственных изоляторов, увеличение объема средств, выделяемых на содержание заключенных, и пр.
Кроме того, опрошенные эксперты обратили внимание на усилия по решению проблемы неисполнения решений российских судов. Неисполнение судебных решений - один из наиболее распространенных поводов для обращения россиян в Страсбург. Меры, предпринятые в этой сфере, включали в себя совершенствование законов, регулирующих исполнительное производство, а также укрепление службы судебных приставов.
Участники опроса рассказывали о шагах, направленных на устранение тех недостатков судебной системы, которые чаще всего становились предметом обращения в ЕСПЧ. Один из недостатков - чрезмерные, необоснованно растянутые сроки рассмотрения дел в судах. Для его устранения в судебной системе был создан достаточно жесткий механизм контроля за соблюдением сроков, предписываемых процессуальным законодательством. Кроме того, государство вложило немалые средства в техническое оснащение и оптимизацию работы судов.
Эксперты также упомянули об изменении гражданского процессуального законодательства в части применения главы о пересмотре в порядке судебного надзора. Вот слова одного из судей из Ростовской области: «В жизни бы его никто не трогал, если бы практика ЕСПЧ не высказывалась по этому поводу».
В качестве мер общего характера респонденты назвали также принятие Пленумом Верховного суда постановления, предлагающего нижестоящим судьям новые подходы к рассмотрению дел о защите чести и достоинства, соответствующие правовым позициям ЕСПЧ. В этом ряду было также указано на постановление Пленума Верховного суда, разъясняющее недопустимость провокации при раскрытии преступлений в сфере оборота наркотиков. Кроме того, эксперты говорили о том, что был усилен контроль Роспотребнадзора за организацией санитарно-защитных зон вокруг предприятий и переселения живущих там людей. Последнее является реакцией на постановление ЕСПЧ по делам «Фадеева против России» и «Ледяева и другие против России», в которых нарушением было признано отсутствие мер по защите экологического благополучия граждан, проживавших около завода «Северсталь».
Вместе с тем нельзя не отметить, что вырисовывающаяся по результатам опроса сфера реализации общих мер значительно уже того круга проблем, которые ЕСПЧ выявил в своих постановлениях в отношении России. По ряду дел - например, по делам о пытках в милиции - каких-либо мер общего характера отследить не удалось.
Опрос показал, что реализованные меры общего характера не всегда дают практический результат. Например, эффект от постройки новых следственных изоляторов снижается из-за избыточного применения со стороны судов такой меры пресечения, как арест: вновь построенные, соответствующие санитарным нормам изоляторы быстро переполняются новыми арестантами. Пожалуй, единственная проблема, которую, согласно объяснениям респондентов, удалось решить на практике, - это необоснованная длительность судебного разбирательства.
Недостаточная результативность исполнения постановлений ЕСПЧ отчасти связана со сложностью проблем, которые в этих постановлениях поднимаются. Вместе с тем она может быть следствием недостаточно эффективного механизма исполнения. Такой механизм, в идеале, должен обеспечивать: определение существа проблемы, выявленной в том или ином постановлении ЕСПЧ; анализ причин существования этой проблемы и определение оптимальных мер по ее решению; реализацию этих мер; контроль за их эффективностью и коррекцию при необходимости. Кроме того, эффективный механизм исполнения постановлений ЕСПЧ должен включать в себя систему информирования, которая обеспечивала бы доведение до всех ответственных органов и должностных лиц информации о содержании постановлений ЕСПЧ и о способах исполнения этих постановлений. Кроме того, исполнение постановлений ЕСПЧ требует координации между различными органами власти.
Данные экспертного опроса российских правоприменителей показывают, что полноценный механизм исполнения постановлений ЕСПЧ пока не сложился. Существуют лишь отдельные его элементы. В частности, к настоящему времени сформировалась система информирования правоприменителей о постановлениях ЕСПЧ.
Наилучшим образом информирование организовано в судебной системе. В гораздо меньшей степени она затрагивает федеральные исполнительные органы власти (за исключением службы исполнения наказаний и службы судебных приставов, где информирование о практике ЕСПЧ налажено достаточно давно). Региональные органы власти и муниципалитеты практически не затронуты этой работой.
Основной формой информирования является рассылка переводов постановлений ЕСПЧ. Рассылка переводов обеспечивает правоприменителей полной и детальной информацией. Однако такая форма информирования оказывается неудобной для практических работников. Судьи, принимавшие участие в экспертном опросе, указывали, что у них нет времени, чтобы находить в большом объеме переводов ту информацию, которая была бы им полезна при решении вопросов текущей практики. С их точки зрения, гораздо более удобными были бы рубрифицированные базы и сборники, а также обобщения практики ЕСПЧ, снабженные разъяснениями о том, как применять стандарты и принципы, сформулированные ЕСПЧ.
Тесно связана с информированием о постановлениях ЕСПЧ такая практика обеспечения их исполнения, как раздача указаний «о недопущении впредь» нарушений, аналогичных тем, что описаны в этих постановлениях. Однако указания «о недопущении», как правило, не сопровождаются разъяснениями, каким же именно образом должны устраняться или не допускаться ситуации, которые, с точки зрения ЕСПЧ, являются нарушением Конвенции. Например, когда речь идет о нарушениях Конвенции, связанных с несоблюдением российского законодательства, вышестоящие инстанции считают абсолютно достаточным просто еще раз указать, что законы надо исполнять. Вопрос о причинах нарушения национального законодательства не поднимается, даже если речь идет о системной практике неисполнения норм российского права.
Кроме того, раздача указаний не подразумевает обратной связи. От правоприменителей на местах не требуют изучения и анализа причин, которые мешают им устранять нарушения, а существующая практика работы государственных органов не стимулирует должностных лиц низового уровня самостоятельно проводить такой анализ и направлять его результаты в вышестоящие инстанции. Исключение составляют пенитенциарные службы, территориальные подразделения которых сообщают в главк как о конкретных мерах, которые они принимают по улучшению условий содержания, так и о разных факторах, влияющих на эффективность их усилий, включая влияние судебной практики по арестам на наполняемость СИЗО.
То есть, такие значимые элементы процесса исполнения постановлений ЕСПЧ, как выявление причин нарушений и контроль за эффективностью мер по их устранению, не реализуются системно в российской практике. Представляется, что упущение этих важных аспектов существенно снижает эффективность исполнения постановлений ЕСПЧ в нашей стране.
Другим фактором, негативно влияющим на эффективность, является отсутствие координации между различными органами власти. Дело в том, что многие проблемы, о которых идет речь в постановлениях ЕСПЧ, носят комплексный характер. Их решение силами одного ведомства обычно невозможно. Однако кооперация между различными государственными органами складывается редко. Как отмечали некоторые участники экспертного опроса, каждая государственная структура «тянет одеяло на себя».
Таким образом, можно говорить о том, что, хотя российское государство предпринимает усилия по исполнению постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера, эта работа не носит системного характера.
[1] Текст подготовлен в рамках проекта Фонда «Общественный вердикт» http://www.publicverdict.org/topics/eurocourt/ .
Обзор был опубликован в информационно - аналитическом бюллетене Фонда «Общественный вердикт» 2010 #1 (8) http://www.publicverdict.org/articles_images/8327_53045_bulleten%27_Ob_verdikt_1(8)_2010.pdf
[2] Опрос был проведен в рамках полевой стадии исследования, посвященного изучению процесса исполнения постановлений ЕСПЧ в российских регионах.
