Интерлакенская Конференция «О будущем Европейского Суда по правам человека»: дискуссия и результаты
18-19 февраля 2010 года в швейцарском городе Интерлакен прошла министерская конференция Совета Европы (СЕ) «О будущем Европейского Суда по правам человека» (ЕСПЧ). Она была организована Швейцарией, председательствующей в Комитете Министров СЕ. Цель конференции - прийти к политическим договоренностям об основных направлениях реформы ЕСПЧ в ближайшие годы. Помимо представителей исполнительной власти 47 государств-членов СЕ, в мероприятии приняли участие Генеральный Секретарь СЕ Торбьорн Ягланд, президент ЕСПЧ Жан-Поль Коста и президент Парламентской Ассамблеи СЕ Мевлут Чавусоглу.
Мария Сучкова
эксперт Фонда “Общественный вердикт”,
аспирант Университета Эссекса, Великобритания
18-19 февраля 2010 года в швейцарском городе Интерлакен прошла министерская конференция[1] Совета Европы (СЕ) «О будущем Европейского Суда по правам человека» (ЕСПЧ). Она была организована Швейцарией, председательствующей в Комитете Министров СЕ. Цель конференции - прийти к политическим договоренностям об основных направлениях реформы ЕСПЧ в ближайшие годы. Помимо представителей исполнительной власти 47 государств-членов СЕ, в мероприятии приняли участие Генеральный Секретарь СЕ Торбьорн Ягланд, президент ЕСПЧ Жан-Поль Коста и президент Парламентской Ассамблеи СЕ Мевлут Чавусоглу.
Проблемы, стоящие перед европейской системой защиты прав человека
Несмотря на усилия, предпринятые в последние годы для повышения эффективности работы ЕСПЧ (например, введение объединенной процедуры рассмотрения жалоб по вопросам приемлемости и по существу[2], поощрение мировых соглашений между государством и заявителем до вынесения Судом постановления, применение так называемой пилотной процедуры[3]), европейская система защиты прав человека находится в кризисе.
Количество жалоб, поступающих в ЕСПЧ, возрастает с каждым годом. На данный момент в производстве Суда находится более 110 000 дел, 28% из них касаются предполагаемых нарушений, допущенных властями России. При этом подавляющее большинство жалоб, поступающих в ЕСПЧ (около 90 %), не соответствуют критериям приемлемости, установленным в Конвенции. Около половины постановлений выносятся по так называемым делам-клонам - в них констатируются нарушения, причиной которых является одна и та же системная проблема, не решенная государством-участником Конвенции. Наиболее распространенными примерами клоновых дел являются жалобы на неисполнение решений национальных судов, длительность судебного разбирательства и условия содержания под стражей.
Количество постановлений, ежегодно выносимых ЕСПЧ, увеличилось более чем в два раза по сравнению с 2000 годом, и суд не справляется с нагрузкой. В виду ограниченности человеческих и финансовых ресурсов (бюджет ЕСПЧ формируется за счет взносов государств-участников Совета Европы), сроки рассмотрения дел продолжают возрастать, а постановления по существу и решения о приемлемости становятся менее подробными и мотивированными. Вместе с тем количество постановлений ЕСПЧ, находящихся на контроле у Комитета Министров СЕ[4], за последние десять лет увеличилось почти в четыре раза. Помимо увеличения количества постановлений, выносимых Судом, это вызвано тем, что в некоторых случаях государства не принимают эффективных мер для устранения проблем, являющихся причиной нарушений.
По общему мнению участников процесса реформы, будущие нововведения в процедурах ЕСПЧ (в частности, введение упрощенной процедуры рассмотрения заведомо неприемлемых жалоб и возможности отклонения жалобы, если заявитель не понес значительного вреда), предусмотренные в Протоколе 14 к Конвенции, который в полной мере вступит в силу в июне 2010 года, сами по себе не смогут справиться с вышеописанными проблемами. Поиск дальнейших мер, направленных на повышение эффективности европейской системы защиты прав человека, и стал предметом дискуссии в ходе конференции в Интерлакене.
Предложения, подготовленные к Конференции
Перед конференцией все основные органы и институты СЕ (Генеральный секретарь, ЕСПЧ, Комиссар по правам человека, Комитет по юридическим вопросам и правам человека Парламентской ассамблеи, Руководящий комитет по правам человека Комитета Министров), а также группа неправительственных организаций представили свои предложения в отношении реформы и поставили вопросы для обсуждения на Конференции.
Укрепление принципа субсидиарности ЕСПЧ и имплементация стандартов прав человека на национальном уровне
В предложениях всех участников подчеркивалась необходимость укрепить принцип субсидиарности Европейского Суда[5] по отношению к национальным правовым системам государств-участников Конвенции. Именно на государственных органах лежит обязанность обеспечить эффективную реализацию прав человека. Эта задача включает в себя две составляющие. Во-первых, должна быть обеспечена структурная интеграция Конвенции в национальные правовые системы с целью предотвращения нарушений конвенционных прав и свобод. Такая интеграция должна предполагать возможность для граждан и юридических лиц напрямую ссылаться на Конвенцию и практику ЕСПЧ в национальных судах. Кроме того, стандарты Конвенции должны учитываться при разработке и изменении законодательства. При этом власти должны принимать во внимание не только постановления, вынесенные в отношении их государства, но в отношении других стран.
Так, по мнению Комиссара по правам человека, в каждом государстве-участнике Конвенции должен быть разработан национальный план имплементации стандартов прав человека, содержащихся в международных договорах, ратифицированных государством, а также в практике и рекомендациях органов, ответственных за мониторинг исполнения этих договоров. В частности, в национальном плане должны быть учтены обязательства государства, предусмотренные не только Европейской Конвенцией по Правам Человека (в ее толковании Судом), но и другими инструментами в рамках Совета Европы (например, Европейской социальной хартией и Европейской конвенцией против пыток). Национальный план должен основываться на подробном анализе ситуации и проблем, существующих в данном государстве, и предполагать разработку конкретного плана действий. Важно, чтобы реализация такого плана имела не только политическую, но и бюджетную поддержку. Мониторинг и оценка реализации национальных планов должны проводиться властями регулярно.
Кроме того, по мнению органов СЕ, важным фактором, влияющим на предотвращение нарушений Конвенции, является интеграция тематики прав человека в образовательные программы высших учебных заведений (как путем включения отдельных курсов по правам человека в программу вузов, так и путем интеграции этой тематики в уже существующие курсы), а также в программы профессиональной подготовки должностных лиц. В том числе с этой целью необходимо обеспечить перевод и более широкое распространение информации о практике ЕСПЧ.
Во многих докладах, подготовленных к Конференции, отмечено, что помимо государственных органов важную роль в предотвращении нарушений Конвенции должны играть гражданское общество, адвокатские палаты, академическое сообщество, омбудсманы, национальные советы по правам человека, а также средства массовой информации.
Второй частью задачи по обеспечению эффективности реализации прав, гарантированных Конвенцией, является создание на национальном уровне эффективных средств судебной защиты прав. В частности, механизмов пересмотра дела после вынесения Европейским Судом постановления. Особое внимание при создании средств правовой защиты необходимо уделять системным проблемам, порождающим большое количество нарушений и, следовательно, жалоб в ЕСПЧ.
Изменения, касающиеся работы Европейского Суда
Все участники дискуссии подтвердили, что право на подачу жалобы в ЕСПЧ является основной составляющей системы защиты прав человека в Совете Европы. Тем не менее, в некоторых предложениях ставился вопрос о возможности введения пошлины, взимаемой за подачу жалобы. Однако участники конференции отвергли это предложение.
В силу того, что неприемлемые жалобы составляют бóльшую часть нагрузки ЕСПЧ, в некоторых докладах к Конференции было выдвинуто предложение о создании отдельного органа или секции в структуре Суда, которая бы рассматривала исключительно вопросы приемлемости. Это позволило бы остальным судьям быстрее выносить постановления по существу. Кроме того, это могло бы повысить качество постановлений, которые выносит ЕСПЧ.
По мнению участников реформы, процесс имплементации Конвенции на национальном уровне, а также исполнение постановлений ЕСПЧ в части мер общего характера (мер, направленных на предотвращение аналогичных нарушений), зависит от ясности и последовательности практики Суда, а также от того, насколько четко Суд в своих постановлениях указывает на причины нарушений. В особенности это важно в делах, где причиной нарушений является существование системной или структурной проблемы в государстве.
Рассматривая проблему большого числа дел-клонов, авторы докладов с одобрением высказались о введении пилотной процедуры и призвали ЕСПЧ разработать более четкие и прозрачные правила ее применения. Кроме того, Генеральный Секретарь СЕ выдвинул для дискуссии предложение о том, чтобы ЕСПЧ мог без предварительного судебного рассмотрения передавать жалобы, являющиеся следствием системных проблем, уже констатированных в предыдущих постановлениях, в Комитет Министров, который бы контролировал принятие мер для устранения нарушений на национальном уровне. Руководящий Комитет по правам человека при Комитете Министров согласился, что такие дела могли бы рассматриваться не Судом, а, к примеру, отдельным органом, занимающимся также и неприемлемыми жалобами, но отверг возможность передачи дел в Комитет Министров без судебного рассмотрения. Предложение о том, чтобы часть судебных функций в отношении дел-клонов выполнялась сотрудниками Секретариата ЕСПЧ, нашло поддержку как у Генерального Секретаря, так и в Комитете Министров.
Во многих докладах было высказано предложение о том, что ЕСПЧ должен развить практику вынесения консультативных заключений[6]. На данный момент такая практика не развита. Однако, по мнению участников конференции, вынесение таких заключений, и в особенности, наделение национальных судебных инстанций правом направлять соответствующие запросы в ЕСПЧ, также обеспечило бы более эффективную интеграцию норм Конвенции в правовое поле государств-участников. Это предложение не нашло отражения в Декларации.
Еще одним вопросом, поднятым во многих докладах, является необходимость обеспечивать высокую степень доверия к судьям ЕСПЧ. Для этого важно, чтобы кандидаты в судьи соответствовали всем требованиям этой должности, в том числе имели бы отличное знание международного права и свободно владели одним из официальных языков Конвенции. Кроме того, национальные процедуры выдвижения кандидатов на судейские должности в ЕСПЧ должны быть прозрачными.
Взаимодействие между органами в рамках Совета Европы, а также с национальными властями
Участники дискуссии признали необходимость укрепить взаимодействие между различными органами в рамках СЕ: ЕСПЧ, Комитетом Министров, Комиссаром по правам человека, ПАСЕ, Европейской Комиссией за демократию через право и другими.
В частности, была отмечена необходимость дальнейшего развития процедуры контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ со стороны Комитета Министров, в особенности, за теми постановлениями, которые были вынесены в рамках пилотной процедуры. Кроме того, важно укрепить роль Комитета Министров как политического органа, который может оказывать дипломатическое давление на государства, затягивающие исполнение постановлений ЕСПЧ. По мнению участников конференции, в процессе контроля за исполнением Комитет Министров должен находиться в тесном контакте с ЕСПЧ, с одной стороны, и с властями государств, с другой.
Все участники дискуссии также согласились, что необходимо продолжать мониторинг соблюдения государствами-участниками пакета рекомендаций Комитета Министров, посвященных эффективной имплементации ЕКПЧ и исполнению постановлений ЕСПЧ.
Декларация и план действий, принятые по итогам Конференции
По итогам Конференции была принята Интерлакенская декларация и так называемый «План действий». Целью этих документов является изложение в самом общем виде плана реформы европейской системы защиты прав человека.
Как и в подготовительных докладах, в Декларации и Плане действий подчеркивается, что для конвенционной системы основополагающее значение имеет право на подачу индивидуальной жалобы в ЕСПЧ. При этом отмечается, что особую важность имеют жалобы, касающиеся серьезных нарушений прав человека или являющиеся следствием существования системных проблем в государствах. Поэтому в Плане действий участники Конференции призвали ЕСПЧ применять новый критерий приемлемости, предусмотренный Протоколом 14 (см. выше), а также рассмотреть другие варианты применения принципа minimis non curat praetor[7].
В Плане действий были восприняты многие предложения, касающиеся укреплению принципа субсидиарности и необходимости эффективной имплементации стандартов прав человека. Участники Конференции согласились, что на национальных властях лежит обязанность предотвращать нарушения прав человека путем распространения знаний о Конвенции среди должностных лиц, полного исполнения постановлений ЕСПЧ, имплементации пакета рекомендаций Комитета Министров, а также принятия во внимание постановлений, вынесенных в отношении других государств. Кроме того, было еще раз подчеркнуто обязательство создавать эффективные средства правовой защиты на национальном уровне. В Плане действий также отмечено, что государства должны рассмотреть возможность направления национальных судей и других высокопоставленных юристов в ЕСПЧ и его Секретариат на стажировки и временную работу. В разделе Плана действий, посвященном имплементации, тем не менее, не отражены описанные выше предложения Комиссара по правам человека о создании национальных планов имплементации стандартов в области прав человека.
Рассматривая проблему большого количества неприемлемых жалоб, участники Конференции призвали ЕСПЧ и государства обеспечить распространение объективной и полной информации о критериях приемлемости и о практике ЕСПЧ среди потенциальных заявителей. Особую роль в этом процессе могут играть информационные центры СЕ в государствах-участниках. В Плане действий также отмечен интерес к проведению исследования о причинах такого большого количества неприемлемых жалоб. Хотя предложение о создании отдельного органа, который бы рассматривал вопросы приемлемости жалоб, напрямую не отмечено в Плане действий, участники конференции указали Комитету Министров на необходимость рассмотреть возможность создания в рамках ЕСПЧ механизма, рассматривающего вопросы приемлемости.
В отношении проблемы дел-клонов государствам было рекомендовано более активно использовать процедуру мировых соглашений в ЕСПЧ, а также сотрудничать с Комитетом Министров после того, как выносится постановление в рамках пилотной процедуры, для устранения системных проблем, приводящих к нарушениям. Суд, со своей стороны, должен разработать более четкие стандарты применения пилотной процедуры и оценить ее результативность в целом. Комитет Министров в связи с этим должен обсудить вопрос о возможности передачи дел-клонов на рассмотрение судей, занимающихся вопросами приемлемости (см. выше).
Что касается реформы самого ЕСПЧ, участники Конференции подчеркнули важность его независимости, беспристрастности и качества выносимых постановлений и решений. Они согласились с предложениями о необходимости прозрачной процедуры выдвижения кандидатов в судьи и обеспечения их соответствия квалификационным требованиям. Кроме того, было особо отмечено, что ЕСПЧ не должен действовать как «четвертая инстанция», пересматривая решения национальных судов. В связи с вопросом о структурной реформе в Плане действий указано, что ЕСПЧ должен использовать все доступные ему средства для повышения эффективности процесса рассмотрения дел, а также в полной мере применять нововведения в процедуре, предусмотренные Протоколом 14.
Еще одним важным вопросом, нашедшим отражение в Плане действий, является работа Комитета Министров по контролю за исполнением постановлений ЕСПЧ. Участники Конференции согласились, что этот процесс должен быть более прозрачным и эффективным. В связи с этим Комитету Министров было рекомендовано пересмотреть свои процедуры и приспособить их к современным реалиям.
В заключении Плана действий указано, что необходимо рассмотреть вопрос об упрощении процедуры изменения Конвенции в части процессуальных реформ. Эта тема стала особенно актуальной ввиду сложностей, возникших при ратификации Протокола 14 к Конвенции со стороны России.
В отношении имплементации Плана действий интересно отметить, что участники Конференции призвали Комитет Министров и государства провести консультации с гражданским обществом о мерах, которые необходимо предпринять. В Плане установлены сроки выполнения различных мер, предусмотренных Декларацией. Так, например, к концу 2011 года государства должны предоставить в Комитет Министров информацию об имплементации Декларации на национальном уровне. К июню 2012 года Комитет Министров должен подготовить предложения по изменению Конвенции и создании в структуре ЕСПЧ органа, ответственного за рассмотрение дел на предмет приемлемости. В процессе реформы Комитет Министров должен оценивать эффективность имплементации Протокола 14 и Декларации и к 2019 году дать заключение о необходимости дальнейших мер.
Оценивая Декларацию и План действий в целом, необходимо отметить, что все предложенные меры тесно связаны между собой. Несмотря на то, что эти документы сформулированы в достаточно общих терминах и не содержат конкретных практических мер реализации реформы, они демонстрируют наличие политической воли государств-участников Конвенции, а также органов Совета Европы к тому, чтобы повысить эффективность конвенционной системы защиты прав человека. Насколько общие направления реформы, изложенные в Декларации, повлекут конкретные изменения, зависит от работы органов и институтов в рамках Совета Европы и, в особенности, на национальном уровне в ближайшие несколько лет.
[1] Конференция с участием министров государств-участников Совета Европы, т.е. представителей исполнительной власти эти этих государств.
[2] Ранее рассмотрение жалоб проходило в два этапа. Сначала Суд решал вопрос о приемлемости и выносил решение по этому поводу. Затем, дела, признанные приемлемыми, рассматривались по существу, в результате чего выносилось постановление. При этом на каждом этапе рассмотрения сторонам (заявителю и государству-ответчику) давалось время на представление своих аргументов. Суть объединенной процедуры состоит в том, что по некоторым делам Суд выносит только постановление (но не решение), в котором рассматриваются и вопросы приемлемости, и жалоба по существу. Эта процедура была введена с целью сокращения сроков рассмотрения дел, не поднимающих серьезных вопросов приемлемости.
[3] Суть процедуры вынесения «пилотных» постановлений состоит в том, что ЕСПЧ выделяет группу практически идентичных жалоб, указывающих на нарушение прав, причиной которого является системная проблема в государстве-участнике, и рассматривает одну из них в приоритетном порядке. В пилотном постановлении ЕСПЧ указывает на системную проблему в национальном праве и правоприменительной практике, а также старается дать государству достаточно четкие рекомендации по устранению этой проблемы. Важной характеристикой «пилотной» процедуры является то, что рассмотрение всех остальных схожих дел в отношении государства приостанавливается на некоторое время, чтобы дать властям возможность исправить системное нарушение и/или создать эффективное средство правовой защиты на национальном уровне.
[4] Комитет Министров - политический орган Совета Европы, который, помимо выполнения других функций, осуществляет контроль за исполнением постановлений ЕСПЧ государствами-участниками.
[5] Принцип субсидиарности означает, что ЕСПЧ как международный механизм лишь дополняет национальные механизмы защиты прав и свобод человека. Соответственно, ЕСПЧ должен включаться в решение той или иной проблемы только в тех случаях, когда национальные инструменты не сработали.
[6] В соответствии со статьей 47 Конвенции, ЕСПЧ полномочен выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования Конвенции и протоколов к ней. На данный момент правом запроса такого заключения обладает только Комитет Министров. Кроме того, заключения не должны затрагивать вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав и свобод, гарантированных Конвенцией. На апрель 2010 года существует два консультативных заключения, оба посвящены вопросам, касающимся кандидатов в судьи ЕСПЧ.
[7] Дословно, «претор не занимается пустяками»; в данном контексте означает, что ЕСПЧ должен сконцентрировать свое внимание на наиболее важных делах, касающихся серьезных нарушений прав человека.
