Система управления в милиции: конструирование виртуальной реальности с реальными пострадавшими
В тексте будет рассказано о том, что происходит в милиции (полиции) при столкновении архаичных управленческих систем со сложной реальностью, с которым им приходится иметь дело. Люди, работающие в этой системе, перестают в полной мере осознавать окружающую действительность, а формируют свою, вписывающуюся в практики управления и контроля эффективности.
Асмик Новикова, Фонд «Общественный вердикт» (Москва)
В тексте будет рассказано о том, что происходит в милиции (полиции) при столкновении архаичных управленческих систем со сложной реальностью, с которым им приходится иметь дело. Люди, работающие в этой системе, перестают в полной мере осознавать окружающую действительность, а формируют свою, вписывающуюся в практики управления и контроля эффективности.
***
Описание и выводы построены на информации, которая доступна из открытых источников, а также специально собрана в рамках наших социологических исследований. Описание практик не претендует на точность и выверенность в соотнесении с установленными в милиции правилами, т.к. такая «бюрократическая» аккуратность не являлась целью нашей работы. Нам было важно понять принципы и механизмы управления и оценки в реальной практике отделений милиции, а не сложные, с неочевидным смыслом, системы внутренней субординации или процесса принятия решений.
Основной интерес, конечно же, в наших исследованиях уделяется ситуациям контакта полиции и граждан. То есть в исследовании изучается то поле социальных взаимодействий, в котором в очень конкретных проявлениях оживает, актуализируется на микроуровне система управления, принятая в милиции.
Исследования по тематике современных правоохранительных органов проводятся в течение последних восьми лет. Программа была начата в Центре «Демос», далее она вошла составной частью в исследовательские программы Фонда «Общественный вердикт» - правозащитной и экспертной организации.
Текст в основном использует информационную базу последнего по времени исследования, изучающего практики управления и оценки качества работы в милиции. Это социологическое исследование, ориентированное на практическое применение результатов. Исследование еще не завершено, к настоящему моменту проведены полевые сессии в пяти регионах: Республике Коми, Пермском, Алтайском, Краснодарском и Красноярском краях. Все сказанное ниже, таким образом, предварительные рассуждения и выводы, которые еще будут подвергаться обработке, анализу и утверждению.
Архаичная система управления
Обычно решения принимаются по схеме, которую упрощенно можно свести к следующей: на федеральном уровне устанавливается приоритет, далее, он раскладывается на серию задач, которую необходимо решить. Поставленные задачи, в виде, обработанном для внутреннего пользования в МВД, спускается в территориальные органы, - региональные министерства внутренних дел. Далее, эти задачи подвергаются еще одной обработке - назовем это операционализацией - и распределяются в виде оперативных задач для районных отделов милиции.
Яркий пример: задачи по противодействию террористической угрозе. Очень хорошо известны случаи, когда поставленный на федеральном уровне приоритет был доведен до низовых сотрудников милиции в виде установки «останавливать всех с большими сумками, а также женщин в черных длинных юбках». Например, нашумевший случай, когда задержали группу женщин-паломников в Татарстане.
При аранжировке федерального приоритета в региональных структурах МВД принимается во внимание тот факт, что задача поставлена в центре. Это создает беспрекословную необходимость ее выполнения. Не принимается во внимание обстоятельства времени и места. Поставленная задача должна быть выполнена в любом случае. Например, в случае террористических актов в Москве в конце 90-ых годов была поставлена задача проверить все чердаки и подвалы жилых домов и организовать бесперебойное дежурство около домов. Это касалось не только Москвы. Все должно быть проверено, даже если оснований, по данным оперативных сводок и информации, не имеется.
Система приоритезации задач милиции, построенная по принципу инвариантной нисходящей лестницы, не учитывает потребностей и особенностей локальной среды. И главная ее черта - последовательность и обреченность исполнения каждой задачи, спущенной сверху, даже вопреки здравому смыслу.
Такая многоступенчатость и безусловная требовательность исполнения - при неизменности самого приоритета - неизбежно приводить к упрощению поставленной задачи на каждом уровне системы управления. Так происходит, потому что смысл задачи адаптируют для каждого следующего уровня: начиная с территориального подразделения и заканчивая низовыми. С одной стороны, логично и разумно - найти коммуникативную упаковку и перевести на язык практики федеральный приоритет. С другой стороны, за счет многоступенчатости и централизованного характера принятия решений, упрощение рискует привести к ситуации, когда задача теряет смысл, понятный работающим на земле сотрудникам.
Таким образом, система управления (поиска и постановки задач) использует механизм адаптации задачи для каждого уровня. В каждом случае такая адаптация подразумевает упрощение задачи, превращение ее в рабочее в упражнение, реализуемое для каждого нижестоящего уровня управления. При этом такая адаптация не подразумевает обсуждение самой задачи, оценки ее актуальности для конкретной территории. Такая оценка де-факто проводится, но, не взирая на ее выводы, задача должна быть выполнена. Это в свою очередь ускоряет процесс выхолащивания смысла самой задачи.
Смеем предположить, что принятая система управления в милиции нередко приводит к ситуациям, когда разумная, по сути, задача, превращается в пародию и бессмысленную трату ресурсов. Что разочаровывает больше всего, что это на практике сильно отвлекает от решения действительно важных задач, порождаемых той локальной средой, в которой работают районные отделы милиции.
Практика повседневного управления
Районный отдел милиции - единица управления на локальном уровне. Это структура, работающая на земле, решающая текущие проблемы локальной среды. В районном отделе милиции известно, что из себя представляет их территория, где есть условия для появления преступлений, где - опасности иллюзорны. В районный отдел обращаются граждане с разными запросами - с реальными проблемами, с надуманными заявлениями, с проблемами, хоть и реальными, но не имеющего отношения к милиции.
От районного отдела зависит благополучие и безопасность локальной среды. Для того, чтобы обеспечивать эти постоянные задачи, стоящие перед районным отделом, районный отдел располагает:
- личным составом (сотрудниками)
- техникой
- финансами
То, что качество как личного состава, так и техники, вызывает критику, здесь мы упускаем. Важно в данном случае другое: реально воспользоваться этими ресурсами (зачастую скудными) затруднительно. Во-первых, личный состав приходится отвлекать на решение внешних задач, спущенных сверху в виде простых и оттого неясных по своим целям. Во-вторых, остальные ресурсы - как техника, так и финансы - выведены из прямого распоряжения начальника отдела. Это произошло, как это не парадоксально прозвучит, в рамках реформы местного самоуправления и административной реформы. Теперь, чтобы отправить наряд на какое-то событие, начальнику нужно запрашивать городское управление: выделить ему машины, деньги и пр. То есть, машина стоит у него во дворе, но воспользоваться ею он может после согласования и получения разрешения от главного управления.
Иначе говоря, вместо децентрализации оперативного управления правоохранительной работы на местах, случилась еще большая концентрация управления. При этом такая концентрация произошла на внешнем по отношению к районному отделу уровне. Для районного отдела добавилась еще одна ступенька управления, выводящая районный уровень из цепочки «район - региональное министерство». Все это соразмерно общей логике административного управления в стране, идущей по пути сокращения центров принятия решений (пресловутая вертикаль власти).
В районном отделе складывается примерно следующая картина: с одной стороны, есть текущие задачи, - отдел в силу своей локализации является основным «контактером» с гражданами и поэтому постоянно сталкивается с реальностью. Избежать задач, которые возникают в связи с обращениями граждан или событиями на территории, - невозможно, отдельный вопрос - как эти задачи решаются. С другой стороны, есть вышестоящие управления (городские, территориальные/региональные и федеральные). И все они являются «начальниками» для районного отдела, т.к. в принятой системе субординации любой выше по статусу и положению сотрудник милиции является начальником для тех, кто располагается ниже. И каждый из этих вышестоящих уровней вносит свою, «искажающую» интерпретацию как в задачи, которые спускаются сверху, так и в задачи, которые необходимо решать на локальном уровне.
Таким образом, районный отдел находится в ситуации двойного давления: вышестоящего руководства и требований, которые оно предъявляет районным подразделениям, и окружающей среды, внутри которой и с опорой на которую районные отделы вынуждены работать.
При этом требования вышестоящего руководства приоритетнее. Причины понятны: централизованная система требует подчинения и выполнения. Работой реальной, которая актуальна для конкретного времени и места, отделы занимаются либо по остаточному принципу, либо пытаются этой делать параллельно, ценой сложных управленческих решений начальника отдела.
По сути, два варианта: де-факто имитировать решение спущенной сверху задачи или имитировать работу по обращениям граждан. И тот и другой способ имеет место, зависит от конкретного отдела или от конкретной ситуации.
Но ведь все было бы проще, если бы требовалось просто имитировать деятельность. Необходимо отчитываться. А отчетность - пока единственный работающий механизм оценки и управления.
Отчетность как инструмент управления
Про отчетность сказано много. Важно здесь обозначить то, что отчетность подменяет систему оценки и при этом эта отчетность устроена таким образом, что она только помогает, и нередко и вынуждает, работать на имитацию.
Отчетность состоит из показателей. Очевидно, что при вертикальном управлении милицией (полицией) в центрах принятия решений (региональные ГУВД и федеральный центр) должна накапливаться информация, на основе которой принимаются решения. Но единственным способом организовать учет информации в такой системе становятся те или иные алгоритмы сбора количественных показателей.
Так происходит, потому что система централизована и не ориентирована на локальные задачи. А раз так, то зачем всерьез запускать механизмы управления качеством правоохранительной работы на местах и разрабатывать логичные для такой системы алгоритмы оценки. Эти механизмы основаны на идее, что милиция «завязана» на локальную среду и пользуется автономией для того, что в наиболее полной форме решать местные задачи, ориентировать свою работу на запросы граждан и местного сообщества. Это подразумевает включение местного сообщества и руководителей районного уровня в формирование «повестки дня» для работы милиции. Такой подход создает другую систему оценки, в которой также есть показатели, но они не конструируются в отрыве от реальности, а «вырастают» из анализа ситуации в конкретном районе или местном сообществе. То есть приоритеты места и времени формируют задачи, в которых содержатся критерии будущей оценки эффективности, необязательно количественные.
Если по такому пути формирования реальных приоритетов и сопоставимых с ними критериев оценки пойдут в региональных управлениях и в федеральном центре, система не сможет работать, т.к. будет не способна при централизации управления «переварить» весь этот разнообразный объем информации из разных регионов. Поэтому и выбираются количественные показатели, как удобные и подъемные для такой системы управления.
Итак, показатели централизованные и, как говорили начальники районных отделов в интервью, происхождение показателей для них непонятно.
На самом деле, показатели генерируются в штабах. Штабы - структуры на уровне региональных министерств, где и происходит основная работа по усвоению федеральных приоритетов и превращении их в задачи для районных отделов. Штабисты - объект навязчивого раздражения у сотрудников милиции, работающих на местах. Их воспринимают как кабинетных аналитиков, не понимающих и более того, сторонящихся практики. Решения и требования, которые рождаются в штабах, - воспринимаются как фантазмы оторванных от реальности людей, но эти решения обязательны для исполнения.
Основной инструмент контроля качества работы низовых подразделений - проверки, особенно внеплановые. Суть проверок заключается в том, чтобы проверить на практике как исполняются поставленные задачи. Проверить можно, анализируя документы, карточки учета, - иначе говоря, документы, которые формируют цифры представленной отчетности. Поводом для проверки становится любое событие, которое о себе заявляет. Например, по документам складывается картина неуклонного роста раскрываемости определенной категории преступлений, числа предотвращенных преступлений этой категории, а потом вдруг такое преступление происходит и выясняется, что документальная картинка безнадежно несоразмерна реальной ситуации. Поэтому понятно, что любое событие получает ярлык эксцесса, ведь по отчетности выходило, что ситуация под контролем.
Для обеспечения эффективности, сконструированной в штабах и спущенной районным отделам в виде показателей, применяется следующий способ: начальник районного отдела распределяет показатели между сотрудниками. Сотруднику ставится задача обеспечить показатель, а не, например, восстановить права гражданина, который обратился в милицию. Обеспечение показателей как задача на практике превратилось в совершенно абсурдистские управленческие решения. Например, сохраняется правило, введенное, по мнению действующих сотрудников, Анатолием Куликовым, начинать рабочий день с подготовки плана на день. Такой план мыслится как условие успеха - подготовил план действий, значит, эффективно отработал день и обеспечил качество. В этом плане фиксируется все, начиная с того, что «открыл сейф, проверил документы», заканчивая планом по раскрытию преступлений. Абсурд в том, что во время проверки внимание уделяется в первую очередь этому плану, а не реальной работе.
Таким образом, положение сотрудника в отделе определяется его включенностью в общий процесс достижения показателей. Работа и ответственность распределяются между всеми и тем самым, сотрудник становится заложником ситуации, когда он должен обеспечивать не вполне ясные ему задачи. Риск собственного провала оборачивается созданием неприятностей коллегам. В такой системе мотивация формируется только на основе ответственности перед другими, своими коллегами и страхом потерять репутацию в глазах сослуживцев. Это условно можно назвать позитивной мотивацией, т.к. она задействует персональные, неплохие человеческие качества сотрудника. Но есть и негативная мотивация, которая связана с тем, что необеспечение показателей - барьер к росту в системе и получению бонусов (добавочных выплат к зарплате, премиальных и пр.). При этом сотрудникам понятно (в той или иной степени), что показатели «вырастают» не из реальной практики, а спущены сверху.
В действительности, показатели являются предметом манипуляций на всех уровнях управления. На уровне районного отдела это происходит примерно так: сотрудники работают, обеспечивают показатели. Отчитываются руководителю отдела, как есть на самом деле. Но саму отчетность готовит сам руководитель - «колдует над цифрами». Какая отчетность подается наверх, сами сотрудники, выполняющие работу, - не знают. Они отчуждены от этой отчетности.
Отчетность поступает в региональное министерство, в штаб. Далее штаб ее «обрабатывает», конструируя ту картину, которая наиболее востребована, исходя из тех приоритетов, которые в региональное министерство были спущены сверху. В какой степени эта картина соответствует реальности - вопрос неуместный. Причина - изначально желаемая картина результатов работы за отчетный период формировалась в отрыве от реальности. Что происходит, когда жизнь выламывается из отчетной картины - написано выше. Назначается проверка, которая, в сущности, пытается по учетным карточкам восстановить реальную ситуацию - бессмысленная задача, т.к. учетные карточки по определению являются в первую очередь способом оформить отчетность, а не зафиксировать реальные события.
Показательно, что руководители на районном уровне, в сущности, не знают, как отчитывается региональное министерство. Они на своем уровне выполнили поставленную задачу (заданный рост тех или иных показателей) и далее их горизонт интересов заканчивается.
Система в принципе устроена таким образом, что и управление, и оценка, и сама работа подчинена бумажному оформлению, которое и становится целью. Принятый в рамках реформы приказ № 25 подтверждает выбор количественных показателей в качестве основных для накапливания информации и принятия управленческих решений. Этот новый приказ, который принят в рамках реформы, дополняет приказ № 815 и концептуально оформляет количественный подход к учету и оценке работы милиции на местах. Если кратко, то смысл нового приказа в том, чтобы более подробно, чем прежде, разложить на критерии работу подразделений и количественно фиксировать рост или спад таких показателей. В результате система работает не на достижение основных целей и принципов, а на обеспечение показателей. С новым приказом показателей стало больше, чем было раньше.
Сложная реальность
С каждым новым этапом отчетности конструируется повышенный показатель, который оценивается положительно. Дело в том, что система оценки предписывает не только критерии, по которым отчитываются, но и то, как следует оценивать изменение показателя. Полностью исключая анализ причин, почему изменился показатель.
Вот яркий пример, рассказанный заместителем начальника районного отдела милиции в сельском районе. Он должен был обеспечить показатель по раскрытию «наркотических» преступлений. Но он никак не мог этого сделать, т.к. в его деревне все наркозависимые, которые были, уже посажены. Наркозависимых просто физически нет. Но ему нужно не просто найти и раскрыть такое преступление, но и раскрыть больше, чем было в предыдущий отчетный период. Этот начальник не смог обеспечить показатель, он продемонстрировал спад в работе. И это предписанным образом было оценено как отрицательный результат. Вместо того, чтобы проанализировать ситуацию и признать, что отсутствие такой категории преступлений - свидетельство ранее эффективно проведенной работы.
Система управления в таких ситуациях дает сбой. Есть два выхода: либо изменять показатель, либо требовать его соблюдения. Чаще происходит второе, т.к. обеспечение показателей - задача, которую для региональных министерств решают низовые подразделения.
Сами региональные министерства находятся в таком же положении как и районные отделы, в силу необходимости отчитываться выше - в федеральный центр. Федеральный центр, в свою очередь, исходит из ему понятных представлений о правильном, которые очень обще можно сформулировать так: эффективность работы - это наращивание объемов борьбы с преступностью, отсюда появляются приоритеты и показатели. Это рождает деятельность, которую можно назвать «формирование реальности».
Формирование реальности
Если преступлений нет, а показатель обеспечить нужно, то тогда такие преступления нужно создать. Наше исследование выявило случаи, когда преступление не было совершено вовсе, но его создали посредством бумажного оформления. Но ведь каждое преступление является таковым, когда есть человек, его совершивший, событие, доказательства и пр. Если преступление вымышленное, то человек все же настоящий. Наибольший размах такая практика имеет по административным правонарушениям, но и уголовные дела - не исключение. Такие дела известны многим правозащитным организациям, которые работают с обращениями граждан. Например, дело Константина Патина, правовое сопровождение по которому оказывает Фонд «Общественный вердикт».
В такой ситуации неудивительно, что граждане, которые обратились в милицию за помощью, только в 13%[1] случаев остались удовлетворены и качеством работы с их обращением, и качеством отношения к ним как к заявителям, и результатом работы с их обращением. Милиция, включенная в примитивную централизованную систему управления, все больше занята обеспечением самой системы, легитимации ее эффективности, даже ценой фальсификаций, чем реальной работой «на земле».
Выводы:
Реальная задача подменяется ведомственной и политической, в основе которой лежит простая идеология - эффективность работы равна росту (усилению) борьбы с преступностью, а это значит, что с каждым разом выявляться, раскрываться должно все больше преступлений. Тот факт, что такая идеология подразумевает, что когда-нибудь случиться 100% преступности, не влияет на то, чтобы поставить под сомнение принятый подход.
Система управления порождает систему оценки, служащей способом легитимации принятых сверху решений и превращает сотрудников милиции в бюрократов, обеспечивающих политические решения. Такие цели достигаются и ценой прямых фальсификаций.
Система, порождающая фальсификации преступлений, делает милицию антиобщественный институтом, не способным в полной мере работать в интересах граждан. Зона отчуждения между милицией и гражданами будет сохраняться, и скорее усиливаться, как и параллельные реальности, в каждой из которых существуют граждане и милиция.
[1] Результаты социологического опроса Фонда «Общественный вердикт», проведенного в 2009 году. Исследование было посвящено теме информированности граждан о работе милиции. Мы аналитически выделяли группу «опытных» респондентов, т.е. тех, кто информирован о работе милиции по личному опыту обращения в правоохранительные органы. Исследование проводилось совместно с Аналитическим центром Юрия Левады. Аналитический отчет опубликован в книге «Реформа милиции в оценках и ожиданиях граждан» (http://www.publicverdict.org/topics/research/8809.html)
