Обзор международных документов о подходах к организации и работе современной полиции

Мария Сучкова, аспирант Университета Эссекса, эксперт Фонда «Общественный Вердикт»

            Введение: развитие представлений о предназначении и задачах полиции

            С середины прошлого века полиция привлекает к себе пристальное внимание международных организаций. Со временем подходы к предназначению, целям и деятельности полиции, отраженные в международных документах, меняются. Так, в традиционном понимании исключительным предназначением полиции является правоохранительная деятельность. Такая деятельность предполагает спектр действий оперативного реагирования для решения проблем преступности. Практика в разных странах показала, что такой подход, как правило, обуславливает централизацию и бюрократизацию полицейской службы.

            Однако с развитием и усложнением отношений в обществе, урбанизацией, изменением качественных характеристик преступности и др. стало очевидно, что этот подход не способен решить проблемы обеспечения безопасности. Возникла идея о необходимости перехода от концепции исключительно правоохранительной роли полиции к концепции, уделяющей большее внимание вопросам предотвращения преступлений и разрешению проблем до того, как они попадают в традиционную сферу деятельности уголовной юстиции.

            В рамках новой концепции отмечается, что прогресс в развитии полиции наблюдается, когда происходит переход «от подхода, ориентированного на контроль, к подходу, ориентированному на обслуживание», и основой деятельности полиции становится предупреждение преступлений. При смене подхода полиция начинает при разработке и осуществлении своей деятельности ориентироваться на потребности и общества, и государства и исходит из принципа минимальной и пропорциональной репрессии. Так повышается доверие граждан к полиции и легитимность власти в целом[1].

Для того, чтобы эффективно решать задачи по предупреждению преступности, необходимо изучать причины, влияющие на преступность («криминогенные факторы») и строить работу по «выключению» или максимально возможному исключению этих причин.

Тем самым фокус деятельности полиции перемещается на работу с причинами, влияющими на преступность. Было признано, что полиция сама по себе не обладает для этого достаточными ресурсами. Поэтому полиция нуждается в поддержке граждан и общественных структур.

Поддержка общества важна, с одной стороны, для получения информации, необходимой для предотвращения и расследования преступлений. С другой стороны, взаимодействие с обществом повышает доверие населения к полиции, позволяет гражданам вносить вклад в обеспечение собственной безопасности и влиять на деятельность полиции. Кроме того, за счет такого партнерства между гражданами и полицией граждане начинают чувствовать за собой часть ответственности за поддержание должного качества жизни и решение социальных проблем с своем районе[2]

Новый подход основывается на идеях служения полиции обществу и предполагает высокую степень социальной важности работы полиции и ее ответственности не только перед государством, но и перед обществом[3]. Осуществление полицейской деятельности не может быть основано на страхе, требуется согласие как необходимая основа партнерства между полицией и гражданами.

Исходя из указанных идей, задачами полиции являются поддержание общественного спокойствия и правопорядка, защита и уважение прав и свобод личности, предотвращение преступности и борьба с ней, а также оказание помощи и услуг обществу[4].

            Задача по поддержанию общественного спокойствия и порядка подразумевает обеспечение безопасности физических и юридических лиц, охрану имущества и реализацию закона в отношениях между государством и частными лицами, а также в отношениях между людьми.

            Защита и уважение прав человека является отличительной чертой функционирования полиции в демократическом обществе. Это означает обязанность полиции стоять на страже прав человека, а также наличие пределов в действиях полиции при осуществлении других ее функций.

Предупреждение преступности включает в себя социальную и ситуационную профилактику[5]. При выполнении этой задачи взаимодействие полиции с обществом и другими государственными органами приобретает наибольшее значение.

Наделение полиции функцией по оказанию услуг является следствием тенденции, при которой полиция более активно интегрируется в общество и приближается к населению. При этом полиция приобретает статус социальной службы, в дополнение к своему статусу органа, ответственного за применение закона[6].

            В этом обзоре мы хотим рассказать про имеющиеся и формирующиеся подходы к организации полицейской службы, принципы работы полиции и механизмы взаимодействия полиции с обществом и другими государственными ведомствами.

Базой для подготовки обзора послужили документы[7] Организации Объединенных Наций, Совета Европы и Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, имеющие рекомендательную силу для властей Российской Федерации.

В работе рассмотрены следующие вопросы:

• управление и кадровая политики в полиции,
• подготовка и обучение сотрудников полиции,
• социально-экономические права полицейских,
• дисциплина и отчетность в полиции,
• контроля и ответственности сотрудников полиции,
• принципы работы полицейских служб,
• работа полиции с обществом в целом и с отдельными категориями граждан (меньшинствами, несовершеннолетними, потерпевшими и свидетелями),
• взаимоотношение полиции с другими органами власти, в частности с прокуратурой и органами местного самоуправления.

Подходы к организации службы

Вопросы управления и служебной иерархии

В хорошо устроенной полицейской службе должна существовать четкая иерархия и распределение обязанностей и ответственности. Полиция в целом и ее руководящие сотрудники  должны обладать достаточной оперативной независимостью и автономностью по отношению к другим органам для эффективного выполнения своих функций. Так, например, полиция не должна получать каких-либо инструкций политического характера. Вопросы назначения и продвижения по службе должны быть внутренним делом полиции, за исключением высших чинов, когда законом предусмотрено иначе. Независимость, тем не менее, не исключает контроля как со стороны общественности, так и со стороны других государственных органов (см. ниже).

Для реализации целей более активного взаимодействия с обществом может быть необходимо изменить управленческую структуру полиции. Важным фактором в этом отношении является децентрализация.

Децентрализация подразумевает, что полиция наделяется:

• большими полномочиями по принятию решений и управлению ресурсами,
• большей самостоятельностью сотрудников, непосредственно работающих с населением,

При этом, функции координации, контроля, поддержки деятельности исполнителей закрепляются за руководством.

Таким образом, предполагается переход от модели передачи информации «сверху вниз» к восходящей модели («снизу вверх»)[8].

Одним из управленческих принципов становится практика руководства, которая поощряет личное и профессиональное развитие сотрудников. Для этого должны существовать системы оценки качества работы сотрудников и механизмы повышения качества работы. Сотрудники должны отчитываться перед руководством о своей деятельности. Анализ таких отчетов может способствовать выявлению различных тенденций в полицейской службе, совершенствованию обучения и повышению безопасности сотрудников.

Кроме того, постоянный контроль качества услуг, предоставляемых гражданам, должен проводиться постоянно. Качество может оцениваться двумя способами:

• напрямую (путем выяснения соответствия определенному стандарту),
• косвенно (путем оценки мнения потребителей услуг или путем оценки результатов)[9].

Международные документы указывают, что оценка эффективности работы полицейских должна учитывать способность конкретных сотрудников решать проблемы населения совместно с гражданами. Такой способ решения проблем рассматривается как более эффективный, чем тот, при котором используются исключительно количественные показатели (например, количество штрафов, наложенных конкретным сотрудником).

При проведении оценки эффективности работы сотрудников полиции должны приниматься во внимание такие результаты работы полицейских, как:

• эффективность мер, принятых для решения проблем,
• уровень удовлетворенности населения услугами полиции,
• степень ощущения безопасности у населения, проживающего в конкретном районе,
• степень сотрудничества общества с полицией и проч.[10].

Кадровая политика

Обязанностью государств в вопросах поддержки надлежащей кадровой политики в полиции является обеспечение процедур отбора, в которых должны учитываться моральные, психологические и физические качества потенциальных сотрудников[11]. Критериями отбора должны быть:

• компетентность,
• опыт.

При этом в понятие компетентность включается не только личные способности и качества кандидата, такие как рассудительность, открытость, зрелость и чувство справедливости, но и коммуникативные навыки, а также понимание социальных и культурных проблем и местных условий.

Опыт оценивается с позиций:

• полученного образования,профессиональной подготовки,
• предыдущего профессионального опыта.

Лица, признанные виновными в тяжких преступлениях, не могут служить в полиции. Прием на работу должен осуществляться после проверки кандидатур[12].

Одним из принципов кадровой политики является принцип репрезентации населения территории, которую обслуживает полиция. Это означает, что на центральном,  региональном и местных уровнях кадровый состав должен отражать разнообразие населения. Это относится как к руководящим, так и к более рядовым должностям.

В связи с этим становится необходимым привлекать представителей меньшинств, в том числе этнических, для службы в полиции. Для этого рекомендуется распространять в местных сообществах информацию о наборе в полицейские службы, создавать позитивный имидж полиции, поощрять подачу заявок представителями меньшинств на полицейские должности, обучать представителей меньшинств знаниям и навыкам, необходимым для сдачи экзамена на полицейскую должность, выявлять и искоренять дискриминационные практики при трудоустройстве в полицию.

Для реализации «репрезентативного» подхода рекомендуется устанавливать статистические показатели, которые необходимо достичь в области набора представителей меньшинств в полицию. Однако меры, направленные на поддержку меньшинств, не должны приводить к понижению стандартов соответствия службе.

Кроме того, необходимо обеспечить, чтобы представители меньшинств в полиции имели равные возможности для продвижения по службе в полиции и не подвергались дискриминации и негативной стереотипизации со стороны других сотрудников или начальства. Для представителей меньшинств могут разрабатываться специальные программы карьерного развития. Кроме того, у них должна быть возможность формировать профессиональные ассоциации[13].

Периодическая проверка профессиональной пригодности всех сотрудников рассматривается как основный механизм для обеспечения качества работы полиции. При этом особое внимание должно уделяться консультированию сотрудников правоохранительных органов о методах борьбы со стрессом. В особенности такое консультирование необходимо в случаях, если сотрудник полиции применял силу и огнестрельное оружие[14].

Обучение и подготовка

Обучение и подготовка сотрудников правоохранительных органов имеет первостепенное значение. Для эффективного функционирования системы обучения и подготовки полицейских требуется обмен опытом на региональном и межрегиональном уровнях[15].

В полицейской службе должна существовать:

• система первичной профессиональной подготовки,система повышения квалификации, проводимой с регулярными интервалами,
• система специальной подготовки при необходимости.

Общая подготовка сотрудников полиции должна быть максимально открыта для общества