Предложения НПО по реформе системы оценки деятельности милиции

Ольга Шепелева, эксперт Фонда «Общественный вердикт» (Москва)

Представители НПО, высказывающиеся по разным проблемам в деятельности правоохранительных органов, не обходят вниманием тему оценки деятельности милиции. Значение, придаваемое системе оценки и отчетности, специалисты НПО объясняют двумя взаимосвязанными функциями, которые она сейчас выполняет. Первая функция - контрольная, связанная с формированием мотивации сотрудников милиции, направлению их деятельности в определенное русло. Вторая функция - сбор информации о состоянии преступности и правопорядка в стране, на основании которой, в том числе, формируется уголовная политика государства.

Выступления НПО в первую очередь посвящены критике существующей системы оценки и отчетности. Критику высказывают представители самых разных организаций, включая структуры, тесно ассоциированные с государством (например - Ассоциация юристов России). Причем точки зрения разных по идеологической направленности и политическим предпочтениям организаций в целом совпадают в определении основных недостатков действующей системы оценки. К ним НПО относят ведомственный характер отчетности и оценки, фокус на количественных показателях, а не на качестве работы, игнорирование реального состояния с преступностью и ресурсов, имеющихся в распоряжении милицейских подразделений. Взгляды НПО на недостатки существующей системы оценки обобщены в первом разделе настоящего обзора.

Среди материалов, распространяемых НПО, не имеется детальных, развернутых предложений относительно того, как могла бы быть организована система оценки деятельности милиции. Рекомендации НПО по преимуществу касаются принципов, на которых могла бы строиться эта система. Вместе с тем, специалисты НПО высказывают некоторые соображения о круге субъектов, которые должны принимать участие в оценке работы милиции, о возможных критериях оценки, а также о методах, которые могли бы использоваться при проведении оценки. Подавляющее большинство представителей НПО, высказывающихся по этой теме, считают необходимым поручить проведение оценки (полностью или частично) независимым от МВД субъектам, среди которых могут быть как различные государственные и муниципальные органы, так и граждане (или их объединения). Другой популярной идей является включение в систему оценки милиции элементов обратной связи с населением. Эти и другие предложения НПО подробно рассматриваются во втором разделе обзора.

Основные претензии представителей НПО к существующей системе оценки

Одной из основных проблем, порождаемых принятыми правилами оценки, по мнению представителей гражданского общества, является нарушение прав граждан на защиту от преступлений.

Так, специалисты Независимого экспертно-правового совета (далее - НЭПС) отмечают, что система отчетности навязала милиции «роль барьера на пути граждан к правосудию», поскольку получение хороших показателей на практике требует отказа от регистрации малоперспективных преступлений: «Показатели роста преступности и увеличения числа раскрытых преступлений, рассматриваемые авторами приказа (приказ о системе оценке - ред.) как положительные индикаторы, откровенно подталкивали сотрудников милиции к укрытию от регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, по которым подозреваемые лица не установлены, или принятию по ним незаконных, необоснованных процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела»^{^[1]}. Аналогичная позиция нашла отражение в выводах исследования, проведенного Центром «Демос»: «Чтобы предотвратить ухудшение показателей, милиция уклоняется от приема заявлений граждан, если очевидно, что работа с заявлением мало перспективна с точки зрения отчетности. К тому же сотрудники стремятся сократить время работы с каждым конкретным делом, заявлением и заявителем… Они (сотрудники правоохранительных органов - ред.) обеспечивают не столько реальную защиту прав граждан, сколько формальные показатели борьбы с преступностью»^{^[2]}.

С ними согласны и члены Российской Ассоциации юристов (далее - АЮР), по мнению которых именно из-за требований оценки «в милицейских отделениях нередко предпочитали давать от ворот поворот назойливым жертвам преступлений»^{^[3]}. Схожая позиция - у представителей демократического движения «Солидарность»^{^[4]}.

Вторая часто отмечаемая проблема - профанация и фальсификация работы правоохранительных органов. Например, по мнению НЭПС, следствием системы оценки является «рост регистрации малозначительных преступлений и раскрытия данных преступлений в ущерб организации раскрытия и расследования тяжких и особо тяжких преступлений». Кроме смены акцентов и направленности работы милиции, специалисты НЭПС указывали и на прямые фальсификации данных, включая данные о совершении преступлений группой лиц, данные об объемах возмещенного ущерба и некоторые других, имеющих наибольшее значение для получения положительной оценки^{^[5]}. Аналогичного мнения придерживается и Центр «Демос». В публикациях этой организации также указывается, что действующая система оценки «делает профессионализм фикцией»^{^[6]}

АЮР обращает внимание на то, что выполнение требований громоздкой системы оценки подменяет работу по раскрытию преступлений и поддержанию общественного порядка: «Грабителей искать некогда, надо отчеты писать»^{^[7]}.

Кроме того, представители НПО полагают, что система оценки провоцирует различные нарушения прав граждан в связи с привлечением их к ответственности за преступления или иные нарушения, вплоть до безосновательного привлечения к ответственности. Например, представители Межрегиональной правозащитной группы (далее - МПГ) указывают, что из-за принятых критериев оценки «у милиционеров появляется соблазн задерживать невинных граждан, разными способами фабриковать правонарушения и преступления»^{^[8]}. Эта проблема вызывает обеспокоенность и у членов АЮР. Представители этой организации, в частности, отметили, что в ряде случаев сотрудники милиции для получения хороших статистических данных для оценки оформляют протоколы о совершении административных правонарушений в отношении людей, которые их не совершали^{^[9]}. На существование этой проблемы также указывают Центр «Демос»^{^[10]} и движение Солидарность^{^[11]}.

Озабоченность НПО вызывает также тот факт, что система оценки милиции совмещена со сбором и фиксацией информации о преступлениях и правонарушениях. По мнению представителей НПО это вызывает искажение данных о состоянии преступности, что в свою очередь, дезориентирует общество и государственные органы как относительно уровня безопасности, так и относительно мер, которые должны предприниматься для его повышения. В частности, НЭПС отмечает, что за последние 30 лет все попытки составить достоверную картину преступности на основании системы отчетности МВД провалились^{^[12]}.

Анализируя высказывания представителей НПО об оценке милиции, можно выделить те характеристики и свойства системы оценки, которые, по мнению НПО, создают вышеперечисленные проблемы. К этим характеристикам относятся:

работа органов внутренних дел оценивается не внешними структурами, а самим МВД, причем общество отстранено от оценки милиции^{^[13]};
система оценки милиции совмещена с системой регистрации преступлений и правонарушений^{^[14]};
система оценки и отчетности слишком сложная и отнимает слишком много ресурсов и времени у сотрудников милиции^{^[15]};
для оценки используются исключительно количественные показатели, которые позволяют оценить лишь объем, но не содержание и качество деятельности^{^[16]};
система оценки игнорирует нагрузку сотрудников милиции^{^[17]} и имеющиеся в их распоряжении ресурсы^{^[18]};
система оценки не учитывает региональные и локальные особенности (криминогенную ситуацию, основные проблемы и угрозы в сфере безопасности)^{^[19]};
используемый перечень параметров оценки неадекватен, поскольку не учитывает динамику преступности и работу по профилактике преступлений, а также провоцирует отказ от регистрации преступлений и ограничивает доступ к правосудию.^{^[20]}.

Следует отметить, что говоря о перечне параметров оценки, представители разных НПО отмечают в нем различные недостатки. Например, члены МПГ отметили, что существующая система оценки не учитывает такие параметры как количество и содержание жалоб на сотрудников милиции, сроки реагирования на обращения граждан^{^[21]}. Эксперты, НЭПС, напротив, считают недопустимыми некоторые параметры, введенные Приказом МВД РФ № 25 от 19 января 2010 г. В частности, критикуется введение параметров оценки, связанных с результатами рассмотрения уголовных дел судами. По мнению НЭПС это приведет к искажению целей и задач уголовного производства, поскольку приравняет постановление оправдательного приговора или прекращение уголовного преследования к браку в работе милиции. Также специалисты НЭПС считают, что предлагаемая Приказом отрицательная оценка числа постановлений о возбуждении уголовного дела, принятых после отмены решений об отказе в возбуждении уголовного дела, а также отрицательная оценка числа подтвердившихся жалоб на нарушения со стороны сотрудников милиции, лишь создаст дополнительные ограничения доступа граждан к правосудию. При существовании такого отчетного параметра правоохранительным органам невыгодно пересматривать отказы в возбуждении дел и корректировать допущенные ранее ошибки и нарушения^{^[22]}.

Рекомендации НПО по изменению системы оценки милиции

Хотя НПО активно критикуют существующую систему отчетности милиции, их предложения зачастую сводятся к констатации срочной необходимости ее поменять. Представители гражданских организаций сравнительно редко высказывают соображения о том, каким именно образом должна быть устроена оценка работы милиции, а сформулированные ими рекомендации носят отрывочный характер.

Необходимо также отметить, что представители различных гражданских организаций акцентируют внимание на разных элементах системы оценки. Некоторые говорят об оценке работы конкретного сотрудника. Другие - об оценке конкретных подразделений милиции или же всей милицейской службы в целом. При этом специалисты гражданских организаций не предлагают способов соотнесения оценки конкретного сотрудника с оценкой работы подразделений МВД разного уровня, а также не проводят разграничения между различными уровнями оценки.

2.1 Цели реформирования системы оценки

Суммируя высказывания представителей НПО, можно назвать следующие цели, которые должно преследовать изменение правил оценки милиции:

повышение уровня подотчетности милиции населению