Ограничительное законодательство об НКО: основные проблемы

Опасения российских властей в отношении якобы существующей манипуляции российских НКО из-за рубежа и их враждебное отношение к независимым активистам привели к внесению в Государственную Думу и стремительному принятию в конце 2005 г. фундаментальных изменений в законодательство об НКО, которые часто называют «новым законом об НКО». Сами НКО и многочисленные российские и зарубежные эксперты считают, что это – политически мотивированный и плохо написанный закон, который трудно применять. Закон предусматривает жесткий контроль международных партнерских связей и зарубежного финансирования российских гражданских организаций, накладывает тяжелое административное бремя на все НКО и приводит к самоцензуре самих многих НКО. Тем не менее, закон в основном направлен на российские организации, имеющие зарубежное финансирование и международные партнерские контакты.

В частности, закон требует от российских организаций очень подробной ежегодной отчетности о деятельности за предыдущий год и использовании полученных средств, включая иностранные средства. При этом контролирующие органы могут запретить иностранным НКО предоставлять средства конкретным российским партнерам или реализовывать какую-либо программу или проект, если они «угрожают конституционному порядку, территориальной целостности, общественному здоровью и морали и правам третьих лиц». Сотрудники Федеральной регистрационной службы могут принимать такие решения самостоятельно, в административном порядке, не обращаясь с ходатайством в суд. Регистрационная служба может не только проверять ежегодные очень детальные отчеты российских НКО, но и проводить полные проверки организаций продолжительностью до 30 дней, запрашивать и оценивать их управленческие, программные и финансовые документы за рамками таких проверок, посещать без предупреждения любые мероприятия НКО. На основании своих наблюдений сотрудники Росрегистрации уполномочены принимать решение о том, действует ли организация в соответствии со своими собственными уставными целями и инициировать ликвидацию, если они посчитают, что это нет так. Такие обширные полномочия государственных органов, контролирующих работу НКО, по оценке соответствия деятельности организации целям, которые она сама перед собой поставила, явно представляют собой вмешательство в частные гражданские инициативы и работу независимых организаций.

Кроме того, закон накладывает неконституционные ограничения на то, кто может быть учредителем, членом и участником российских НКО, устанавливая, что иностранцы, в отношении которых принято решение о нежелательности их нахождения в России, лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, и лица, чьи действия были «признаны судом содержащими признаки экстремистской деятельности» не могут являться учредителями, членами и участниками российских НКО.

Иностранные НКО выделены в законе особо и должны еще более подробно отчитываться, включая ежеквартальные содержательные планы и финансовые отчеты и ежегодные программные и финансовые отчеты, и эти планы и отчеты будут сравниваться органами регистрации на предмет совпадения. Контролирующие органы могут отказать иностранной НКО в регистрации или изъять ее регистрацию из реестра, если будет обнаружено, что ее деятельность, цели и задачи «…создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной целостности, национальному единству, самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации».

Включение в закон таких избыточно размытых и не основанных на четком правовом определении формулировок дает чиновникам широкие возможности для индивидуальной интерпретации и применения закона по своему усмотрению. Из-за того, что представители власти в последнее время делят НКО на «хорошие» и «плохие» (лояльные и независимые) и относятся ко многим независимым НКО с подозрением, есть основания считать, что закон будет применяться избирательным образом. Хотя все без исключения гражданские организации пострадают от возросшей административной нагрузки из-за необходимости заполнять многочисленные отчетные формы, включая описание каждого проведенного мероприятия и действия, организованные ими в течение года, главным негативным фактором является парализующая угроза избирательного применения закона, что приведет к самоцензуре, изменению характера деятельности и даже прекращению работы многих групп.

Российское Министерство иностранных дел на своем сайте сообщило, что новое законодательство о НКО даже более либерально, чем подобные законы в других демократических государствах. Однако, согласно оценке ведущей в этой области экспертной организации - Центр некоммерческого права – российский закон «существенно отличается от законов в выбранных странах» и является «более ограничительным» как с точки зрения отдельных норм закона, так и совокупного эффекта.

Объясняя основную цель принимаемого закона, президент России Путин сказал, что закон нужен для того, чтобы предотвратить иностранное финансирование такой деятельности российских НКО, которая «…по существу является политической деятельностью… Вольно или невольно, такие организации становятся инструментом в руках зарубежных государств, которые используют их для достижения собственных политических целей». Фундаментальная проблема состоит в том, что до тех пор, пока закон не будет содержать определения нежелательной «политической деятельности» НКО, каждый применяющий закон чиновник должен будет догадываться, что же именно имел в виду президент в качестве главной цели закона. Негативная риторика властей в отношении независимых НКО, часто граничащая с враждебным отношением в адрес организаций, имеющих иностранное финансирование, будет, несомненно, оказывать влияние на этот процесс.