русский | english
Политика конфиденциальности

Ментальный исход

01 февраля 2010, 11:20

Разрекламированная министром МВД Рашидом Нургалиевым новая система оценки милиции, как оказалась, почти ничем не отличается от старой. Милиционерам по-прежнему придется бороться не с преступностью, а за количественные индикаторы.

19 января Рашид Нургалиев подписал приказ N 25 "Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования". Сообщил он об этом, правда, два дня спустя - и очень своевременно: накануне, 20 января в Томске умер журналист Константин Попов, избитый в начале года милиционером в вытрезвителе. И приказ министра выглядел как срочная мера, которая должна остановить поток милицейских преступлений, самым громким из которых стал расстрел майором Евсюковым граждан в московском супермаркете в апреле прошлого года.

До сих пор одной из главных причин кризиса в МВД считалась так называемая палочная система оценки деятельности органов внутренних дел, то есть принцип индикаторов, указывающих на количество привлеченных к административной и уголовной ответственности по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Положительно работа милиционера оценивалась только в том случае, если количественный показатель из года в год рос. То есть "палочный" принцип делал милиционера заинтересованным в росте преступности на подведомственном ему участке.

Когда "палок" не хватало, милиционерам приходилось их выдумывать или занимать (а иногда и покупать) у коллег из других, более удачливых подразделений. Невыполнение показателей грозило лишением премий, а систематическое отставание могло привести и к увольнению со службы. У вооруженных людей, которые изо дня в день занимались на работе абсурдом, время от времени "ехала крыша". Начались разговоры о необходимости коренного реформирования МВД, сотрудников которого граждане стали бояться больше, чем бандитов. Дошло до того, что некоторые стали предлагать избирать шерифов, как в США, а другие - переименовать милицию в полицию, вдруг хоть это поможет. И почти все говорили: отмените "палочную" систему.

Прежняя система оценки была формализована приказом того же Рашида Нургалиева N 650 от 5 августа 2005 года. Спустя четыре с половиной года ведущий ведомственной "Милицейской волны", в интервью которому министр объяснял, как изменится система оценки милиционеров, называет тот приказ "печально известным", и Рашид Нургалиев своему собеседнику не возражал, а, напротив, говорил, что "вся эта система подвигала, что нужно на бумаге улучшать результаты".

Теперь, говорит министр, все изменится: "Мы в своей деятельности в новом нормативном документе уходим вообще от понятия валовых показателей, которые создавали пресловутую так называемую палочную систему в 1990-е и начале 2000-х годов. И это для нас очень важно, потому что сегодня нам нужно качество за конкретными делами, результатами. И это, наверное, то, что от нас сегодня ждет население". Нургалиев также сообщил, что в систему оценки введены показатели, которые характеризуют общественное мнение.

По поводу того что от "палочной" системы нужно отказываться, среди сотрудников МВД и тех граждан, которые знали, что такое "палки", консенсус существовал уже давно. В конце прошлого года Фонд исследования проблем демократии при поддержке департамента экономической безопасности МВД, комитетов Госдумы по безопасности и конституционному законодательству и Общественной палаты подготовил доклад "Построение эффективной системы оценки подразделений МВД России по борьбе с коррупцией" с результатами анонимных опросов сотрудников милиции. Сторонников "палочной" системы среди опрошенных не оказалось. "Когда была возможность работать без "палок", было интереснее,- цитируют авторы доклада подполковника милиции Вячеслава.- Я знал, у меня есть работа и в связи с этой работой у меня есть интерес". Сергей, подполковник милиции: "Я думаю, без "палочной" системы можно было бы разработки проводить более значимые". Юрий, старший лейтенант: "Если бы не было у нас системы отчетности, а была некая система контроля даже не для нас, потому что нас руководство нормально контролирует, а для контроля того же руководства, нам было бы легче работать".

Так же оценивало приказ N 650 большинство милиционеров. "Хотелось, чтобы придумывателя этой шняги выгнали с позором из рядов МВД",- типичный комментарий от участника милицейского интернет-форума police-russia.ru. "Те же яйца, только в профиль" - типичный комментарий на том же форуме, но уже по поводу нового труда Нургалиева - приказа N 25.

Интересно, что то самое общество, на мнение которого собирается теперь опираться Нургалиев, смогло ознакомиться с приказом N 25 только благодаря безымянной доброй милицейской душе, вывесившей текст приказа в интернете. На сайте МВД его как не было, так и нет. Впрочем, как и приказа N 650.

Первое, на что обратили внимание интернет-активные милиционеры,- это на анекдотическую формулировку из критериев оценки деятельности подразделений ОМОНа: "Доля задержанных лиц от всех подлежащих задержанию (чел.)". (Рост этой "доли" по сравнению с предыдущим годом, согласно приказу, оценивается положительно.) Но когда документ, в котором больше ста страниц, был прочитан полностью, милиционерам стало не до шуток. Количественных индикаторов в нем не меньше, чем в 650-м. Только теперь встречаются не только положительные оценки, но и отрицательные (подробнее см. здесь). Но все равно отчитываться по этим показателям надо, как и раньше, ежемесячно. "Короче "палочная" система осталась, но только под другим углом",- пишет на форуме милиционер, называющий себя Леонидыч. "Как не понять, что не способны те же люди, которые сочиняли и предыдущий 650-й, и этот убогий 25-й, разработать что-то новаторское. Авторы-то одни. У них мозги давно закостенели. Или изначально их не было",- пишет милиционер из Петербурга.

Рашид Нургалиев как на особое новшество упирает на то, что теперь в систему оценки вводятся показатели, характеризующие общественное мнение о работе органов внутренних дел. "Если мы раньше сами занимались изучением того, как мы работаем, как нас оценивают, то сегодня существует внешний фактор. Это независимые социологические исследования, которые дают нам оценку деятельности, прежде всего через граждан - как себя граждане чувствуют: в безопасности, спокойствии, и как они реагируют на наши действия",- говорит министр. Но пункт об изучении общественного мнения существовал и в приказе N 650. Единственное отличие от приказа N 25: из этого пункта исчезли слова о том, что социологические исследования "носят характер дополнительной информации". Как и раньше, в приказе нет уточнений, о каких социологических исследованиях идет речь, кто их будет проводить, на какой территории - по каждому подразделению или по региону, или по России в целом, что совершенно обесценивает это добавление.

Главный аргумент сторонников новой системы оценки: должна же быть хоть какая-то! Мол, без нее милиционеры вовсе перестанут ловить преступников, а будут заниматься исключительно обирательством граждан. Однако, судя по высказываниям самих сотрудников милиции, многие из них любят свою работу и хотели бы ее делать хорошо. Новая же система оценки опять заставляет их бороться не за спокойствие на вверенной им территории, а за нужные подразделению показатели.

Изучив новую систему оценки работы МВД, эксперты "Власти" пришли к выводу, что с ее помощью "оборотни в погонах" смогут наконец перевести свою деятельность на сугубо научную основу.

АФАНАСИЙ СБОРОВ
Прежде всего, во избежание обвинений в клевете или признаках экстремизма, следует сделать две важные оговорки.

Во-первых, сам приказ МВД РФ N 25 от 19 января 2010 года официально до сих пор не опубликован, поэтому нам пришлось анализировать проект этого документа, выложенный в интернете. Который, правда, по заверению знающих людей, почти ничем не отличается от окончательного текста, подписанного министром внутренних дел Рашидом Нургалиевым.

Во-вторых, редакция "Власти", конечно же, разделяет мнение президента Дмитрия Медведева о том, что "большинство сотрудников правоохранительных органов - это честные люди" и относиться к их работе "общество должно с уважением". А наши предположения о том, как новый приказ МВД может быть использован для совершения противоправных действий, касаются того самого ничтожного меньшинства правоохранителей, которое уважения общества, конечно же, никак не заслуживает.

Что же касается сути нового приказа, то оценивать деятельность органов внутренних дел (ОВД) он предлагает по 10 направлениям, 55 показателям и 72 индикаторам. Каждый из индикаторов имеет свой знак (положительный или отрицательный) и свой "коэффициент значимости" (от 1 до 3). Например, рост количества раскрытых тяжких и особо тяжких преступлений дает оценку "+3", а рост числа погибших в ДТП на 100 тыс. населения - "-2". Общее число потенциальных "призовых" баллов для разных направлений работы ОВД тоже неодинаково: скажем, за успешное раскрытие преступлений можно получить максимальную оценку "+44", тогда как за розыск пропавших граждан или оказание услуг населению - не более "+2". При этом деятельность каждого отдельно взятого ОВД оценивается положительно лишь в том случае, если не менее 60% его оценок (с учетом коэффициентов) окажутся положительными (см. таблицу).

Исходя из последнего требования, нетрудно определить наиболее "прибыльные" и "убыточные" с точки зрения статистики виды милицейской работы. К первым относятся прежде всего раскрытие преступлений, предварительное следствие и профилактическая деятельность, дающие в сумме более половины всех потенциальных "призовых" баллов. В то же время на розыске пропавших и оказании услуг населению рекордные плюсовые показатели заработать невозможно, как и на опросах общественного мнения, которые, вопреки обещаниям министра Рашида Нургалиева, как и в предыдущем приказе 2005 года, остаются по сути лишь "дополнительным показателем".

Нельзя не отметить также некоторые особенности нового приказа. Скажем, в разделе "регистрация и учет заявлений о происшествиях", исходя из установленных коэффициентов, выше всего ценятся укрытые от учета, а затем уже выявленные преступления, то есть на укрытии с последующим выявлением можно заработать баллов вдвое больше, чем на своевременной регистрации. Для повышения результативности предварительного следствия сотрудники должны добиваться неуклонного роста не только доли уголовных дел, направленных в суд с обвинительным заключением, но и числа обвиняемых - так что поимка одной банды может статистически перевесить десяток краж. А "обеспечение общественного порядка" должно выражаться одновременно и в уменьшении количества преступлений, совершаемых в общественных местах, и в увеличении числа лиц, привлеченных к административной ответственности за мелкое хулиганство или неповиновение сотруднику милиции.

Между тем новая система оценки позволяет тем милиционерам, которые пока не соответствуют высоким президентским требованиям, планировать свою преступную деятельность, опираясь на сугубо научные методы организации труда. Ведь грамотно учитывая "коэффициенты значимости", они смогут организовать свою работу так, чтобы и выполнить общий план по ОВД, и сохранить прибавку к скромной милицейской зарплате, которую они привыкли получать от граждан, пытающихся откупиться от реальных либо мнимых преступлений.

К примеру, чтобы добиться положительной статистики по разделу "раскрытие преступлений", достаточно заслужить "плюсы" по 9 из 11 индикаторов, имеющих коэффициент 3. Для этого, в частности, нужно обеспечить рост числа "резонансных" дел о бандитизме, организации преступного сообщества и крупных взятках, а также снижение количества дел, приостановленных по причине отсутствия подозреваемых или обвиняемых. А "сэкономленные" таким образом преступления "оборотни в погонах" могут использовать для того, чтобы вымогать деньги у лиц, задержанных, скажем, по подозрению в незаконном обороте наркотиков или участии в преступном сообществе.

По направлению "дознание" план с запасом закрывается выполнением трех из четырех индикаторов. А значит, вполне можно пренебречь "минусом" в графе "число лиц, в отношении которых производство прекращено за отсутствием события или состава преступления". Между тем статья это потенциально весьма доходная: не случайно закрытием дел за взятки промышляли многие из разоблаченных "оборотней".

Ну а труднее всего при новой системе придется подразделениям, занимающимся розыском пропавших и оказанием услуг населению (например, охраной квартир и имущества граждан). Ведь им, чтобы добиться 60% положительных оценок при всего двух установленных приказом индикаторах, потребуется стопроцентная результативность. Так что самыми честными российскими милиционерами - по крайней мере, на время действия нового приказа - видимо, станут сотрудники вневедомственной охраны.

В отличие от России, где вера есть только цифрам, деятельность полицейских во многих других странах оценивают куда более субъективно. Как выяснил, поговорив с полицейскими, корреспондент "Власти" Николай Зубов, там оценки выносят либо начальники, либо потерпевшие.

То, что в России называется "палочной" системой, во всем остальном мире полицейские называют политкорректным термином "квотирование". Это я узнал от сотрудника полицейского управления Сан-Франциско Дуэйна Талли, который поначалу не мог понять, что мне, собственно, нужно. Лишь после подробного объяснения, как работает "палочная" система в России, он радостно закричал в трубку: "Так вы о квотах! Так бы и сказали! Нет у нас никаких квот!". Объяснение простое. Квоты, по словам Талли, "оказывают чрезмерное и бесполезное давление на полицейских, в то время как их деятельности можно достоверно оценить и другими способами". Кроме того, по мнению Талли, само существование квот крайне негативно сказывается на имидже полиции: "Все сразу начинают думать о разного рода злоупотреблениях, таких, как несправедливые аресты".

Это подтверждает и другой опытный американский полицейский и эксперт, глава исследовательского департамента Международной ассоциации глав полиции (IACP) Джон Ферман: "Квотирование - очень болезненная тема для полицейских. Граждане часто предполагают, что полицейским дают задания по числу арестов, выписанных штрафных квитанций и так далее, и поэтому полицейские производят ненужные аресты и выписывают ненужные штрафы". Одним словом, система квот приносит полиции так много неприятностей, что, говорят эксперты, никакие преимущества от ее применения не могут компенсировать массу недостатков. Кроме того, уверен Джон Ферман, эффективность работы полицейского можно установить и без всяких квот.

"В большинстве случаев полицейские управления США оценивают полицейского по уровню его активности, основываясь на том, какую роль он выполняет,- рассказывает Ферман.- Например, если я патрулирую улицы в городе, то в мои задачи входит разрешение споров, обеспечение порядка и так далее. Если я езжу на патрульной машине, то моя главная забота - отслеживание транспортных нарушений, выписывание штрафов. Те, кто меня оценивают, видя малое количество моих отчетов об инцидентах, придут к выводу, что я плохо выполняю свою работу. Но, поверьте, у хорошего копа с полной нагрузкой само собой набирается достаточное количество и протоколов, и штрафов".

Оценку работы полицейских обычно делают их непосредственные начальники в ежегодных отчетах, которые заносятся в личное дело полицейского. Причем, по утверждению опрошенных экспертов, они в меньшей степени будут основываться на формальных факторах. "Сержант, оценивая своих подчиненных, скорее опирается на собственные представления о них, может быть, на какие-то случаи из их реальной практики,- говорит Ферман.- Наша самая главная проблема, связанная с оценкой деятельности,- это доведение работы в этом направлении до конца. К примеру, если сержант на основе каждодневного общения с полицейским решает, что по каким-то параметрам тому необходимо подтянуться, то работа этого конкретного полицейского по этим конкретным параметрам должна оцениваться не раз в год, как обычно, а ежеквартально или даже ежемесячно. Но это не всегда случается".

Сотрудник датской полиции, просивший не называть его имени, поскольку он не уполномочен общаться с прессой, также сообщил, что полиция не использует квоты для оценки работы отдельных полицейских или даже целых участков. У полицейских участков есть стратегические задачи, которые они выполняют. Оценка выполнения основывается как на инспекциях вышестоящего начальства, так и на регулярных опросах тех, кто непосредственно обращается в полицию, им высылают специальные анкеты. Аналогичная форма работы - анкетирование "клиентов", то есть, людей, обращавшихся в полицию хотя бы раз за последний год, предусмотрена в Голландии.

Удовлетворенность граждан деятельностью полиции - один из важнейших критериев для многих полиций мира. Например, как говорит представитель британского министерства внутренних дел Кэролин Армстронг, "министерство не ставит перед полицейскими силами графств количественных показателей, за исключением одного. Это уровень уверенности граждан в том, что полиция вместе с местными органами власти справляется с обязанностями по предотвращению антисоциального поведения и с прочими вопросами, которые имеют важное местное значение". К 2012 году каждому полицейскому управлению поставлена задача достичь уровня уверенности в 60%.

Граждане сами могут сообщать мнение о полиции в Police Authority - орган, контролирующий деятельность полицейских управлений. Кроме того, полицейские управления должны регулярно отчитываться перед гражданами на своих сайтах, предоставляя различную информацию о результатах работы (например, об уровне преступности), причем информацию не только по зоне своей ответственности, но и для сравнения по соседним графствам.
Олег Кашин, Афанасий Соборов, Николай Зубов, Коммерсантъ

Сюжет: Реформа милиции

 

Получить код страницы Версия для печати